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no se continuaba en otro día
posterior, aunque sí podía repetirse en determinadas circunstancias.

Todo el acto de que se trata estaba penetrado y dominado por la
idea de que la asamblea de los ciudadanos tenía que intervenir
imprescindiblemente en la averiguación de la voluntad de la comunidad;
pero que si esto era legalmente necesario, había que hacer en
realidad de ello el menor uso posible. En general, se prohibía toda
discusión y toda participación de los ciudadanos en la dirección de
dicho acto. Tanto los Comicios como el Senado, que eran instituciones
correlativas, estribaban y tenían por base la interrogación hecha a
los particulares ciudadanos y la obtención de una mayoría; pero en la
manera de contestar a la pregunta del magistrado había entre uno y
otra una oposición marcadísima, pues mientras el ciudadano simple solo
podía contestar _sí_ o _no_ en los Comicios, el senador contestaba
fundamentando su opinión.

Aparte de la publicación que en el mismo acto hacía del resultado de
este el magistrado que lo presidía, era frecuente que se ordenara en
casos especiales una publicación de los acuerdos del pueblo para
perpetuar su memoria; pero en general, cuando comenzó a hacerse uso
de este medio fue en los últimos tiempos de la República, por César.
La República romana no se cuidó de arbitrar recurso alguno para hacer
constar las leyes vigentes, y aun la actividad de los particulares solo
de un modo imperfecto se cuidó de llenar esta laguna. En los tiempos
del principado es cuando por vez primera se sintió, al menos en alguna
manera, esta necesidad.

CAPÍTULO II

EL SENADO Y LA INTERROGACIÓN AL MISMO

El Senado de la comunidad romana era una institución doble, doble
tanto por su composición y funcionamiento como por su competencia, que
examinaremos en el capítulo IV. Existieron, uno al lado del otro, el
Senado de la ciudadanía patricia y el de la patricio-plebeya, siendo
completamente distinto el uno del otro en cuanto a su importancia
política. El Senado patricio, por lo mismo que todo miembro de él
era teóricamente un rey, y de hecho podía funcionar como tal, era
el legítimo poseedor y depositario de la magistratura, la expresión
viviente de la eterna realeza que se hallaba sobre la ciudadanía, y
era al propio tiempo el que ejercía vigilancia y servía de complemento
al poder soberano de la comunidad, que correspondía a la ciudadanía,
puesto que todo acuerdo de esta tenía que ser confirmado por el Senado
patricio. El Senado patricio-plebeyo no fue mucho más que una asamblea
que aconsejaba permanentemente a la magistratura suprema. En los
tiempos históricos, el Senado patricio era una institución moribunda,
mientras que el patricio-plebeyo era el que realmente manejaba el
gobierno de la comunidad; aquel tenía la plenitud del derecho, mas
no el poder; este, la plenitud del poder en defecto del derecho.
Sin embargo, no deben ser separados el uno del otro, por cuanto el
Senado patricio estaba contenido en el patricio-plebeyo y este fue una
derivación de aquel, gracias a haberse ampliado así el número de sus
miembros componentes como sus funciones, las más débiles de las cuales
en sí mismas sobrepujaron luego a las antiguas atribuciones que por la
Constitución correspondían al estrecho Senado patricio y fueron las que
continuaron existiendo como facultades del Senado.

La denominación _senatus_, Consejo de los Ancianos, fue la que, hasta
donde nosotros sabemos, se aplicó desde un principio a la corporación
como tal, y la única que siguió usándose también en los tiempos
posteriores. Pero la invocación con que comenzaban oficialmente las
arengas al Senado patricio-plebeyo, a saber: _patres (et) conscripti_,
esto es, patricios e inscritos, debe, sin duda, significar que no todos
los inscritos pertenecían al Senado patricio propiamente dicho, al que
tenía la plenitud del derecho, y cuando se pensaba en este, únicamente
se llamaba a los _patres_ en sentido técnico, que eran propiamente
los patricios, es decir, se nombraba a los senadores patricios tan
solo, con el objeto de distinguirlos de los senadores plebeyos, que
se diferenciaban de aquellos. Los individuos que componían el Senado
o Consejo no tenían un modo oficial de ser designados; la palabra
_senator_, que fue incuestionablemente la que se empleó en un principio
para llamar a los miembros componentes del Consejo estricto, no podía
de derecho aplicarse a los plebeyos; pero a fin de que quedara velada
la diferencia personal entre unos y otros miembros del Consejo, se
prescindió del uso oficial, y en la práctica se aplicó abusivamente a
todos la denominación referida; por el mismo motivo se cuidó también
de evitar que la designación colectiva _patres conscripti_ dejara de
emplearse como título adecuado de los particulares miembros del Senado.
En la época del principado se atribuyó a los senadores como título
propio el predicado _vir clarissimus_, predicado que la ley fijó como
tal a fines del siglo II.

Desde un principio se consideró que el número de los miembros del
Senado tenía que ser fijo, en lo cual se diferenció desde luego el
Senado del Consejo técnico que llamaban los magistrados para que les
ilustrasen en el desempeño de los asuntos, esto es, del _consilium_,
el número de cuyos componentes dependía del arbitrio del mismo
magistrado. En la comunidad originaria, el número normal de senadores
fue de ciento, por lo que el de la Roma trina de los Ticienses,
Ramnenses y Luceres fue de trescientos. En los tiempos históricos,
el Senado patricio no tuvo tasa legal alguna en cuanto al número de
sus componentes; en cambio, el Senado patricio-plebeyo hizo suya
la cifra de trescientos, cifra que continuó vigente por espacio de
algunos siglos. A consecuencia de las innovaciones introducidas en
el procedimiento penal, no pudo menos de reconocerse la necesidad de
fortalecer notablemente el número de los senadores, con el objeto de
que hubiera puestos bastantes para los grandes tribunales del jurado,
y a esto obedeció el que Sila fijase y Augusto después mantuviese el
número de puestos de senador en seiscientos. Mas pronto veremos que
había ciertos elementos a quienes la ley daba derecho a entrar en el
Senado, a lo cual fue debido que se traspasara frecuentemente el número
normal de trescientos o de seiscientos. En la época republicana parece
que no se quebrantó esencialmente la cifra normal de los senadores;
pero en la del principado, sobre todo a causa de las órdenes imperiales
que mandaban dar ingreso extraordinariamente en el Senado a ciertas
personas, el número efectivo de los componentes de este cuerpo se fue
aumentando poco a poco, hasta el punto de caer en olvido y perder su
significación el número normal.

Para ser senador patricio no se necesitaba más condición, aparte la de
poseer el más antiguo derecho de ciudadano, que la de la edad, puesto
que solo podían sentarse en el Consejo los _seniores_, esto es, los
varones mayores de cuarenta y seis años, por lo tanto libres ya del
servicio de las armas. Claro está que mientras los plebeyos no eran
otra cosa que compañeros protegidos, clientes, no pudieron pertenecer
al Senado; luego veremos, al tratar de los asuntos en que intervenía
este, que el derecho activo de ciudadanos les fue reconocido a los
mismos precisamente como una consecuencia de su acceso al Senado, si
bien en un principio ocuparon dentro de este una posición subordinada,
sobre todo porque no tenían en él voz, sino tan solo voto.

Como la primitiva ciudadanía estaba constituida por un número limitado
de familias, cabe preguntar si originariamente no procederían los
particulares senadores directamente de las familias, sin intervención
de los órganos de la comunidad, y, por tanto, si el Senado, en su
conjunto, sería menos una representación de la comunidad que una
representación de las familias. Con todo, hay que tener en cuenta que,
si no originariamente, a lo menos desde una remota antigüedad, el
Estado afirmó su unidad de un modo muy enérgico, no consintiendo la
independencia de cada una de las partes de la comunidad; por lo tanto,
si es que en algún tiempo tuvo existencia semejante representación
de las familias, esta representación hubo de concluir muy pronto.
La tradición, aun la que se nos revela en las instituciones, nada
nos dice acerca de tal forma de nombramiento de los senadores; esa
tradición, sin establecer bajo este respecto diferencia alguna entre el
Senado estricto y el amplio, únicamente nos da cuenta de tres períodos
sobre la manera de ser nombrados los senadores: por nombramiento
de la magistratura suprema, en los tiempos de los reyes y en los
primeros de la República; por nombramiento hecho esencialmente por los
Comicios, en los tiempos posteriores de la República, y por renovación
interior, llevada a cabo por el propio Senado soberano, en la época del
principado.

En un principio, la magistratura suprema, es decir, primero el rey y
más tarde los cónsules, eran los que tenían facultades para llamar a
los ciudadanos a formar parte del Consejo; y, como ya se ha advertido,
fuera de la edad y de la posesión plena de los derechos honoríficos
del ciudadano, ninguna otra condición de capacidad se requería para
ser elegido. Es probable que se creyera conveniente tener al efecto en
consideración las familias y las curias y tribus organizadas conforme
a ellas; pero, según hemos dicho, la tradición no nos ha transmitido
ninguna norma que fuese obligatoria respecto al asunto. La anualidad de
la magistratura republicana no tuvo aplicación alguna a la institución
de que se trata, proveniente de la época de los reyes; así que el
senador era nombrado siempre por tiempo ilimitado. El derecho de libre
nombramiento correspondiente al magistrado implicaba seguramente la
facultad de separar al senador sin aducir motivo de ello, cubriendo
el puesto con otro; pero esto era una excepción. La diferencia más
esencial entre el Senado y el _consilium_ de los magistrados estribaba,
además de en que el número de senadores era fijo y el de consejeros
no, en que este último lo reunía el magistrado a su arbitrio y lo
componía en cada caso de las personas que bien le parecía, lo que no
tenía lugar con el Senado. De hecho, el puesto de senador fue siempre
vitalicio, cualesquiera que fuesen los cambios que sufrieran los
preceptos legales relativos al Senado, y es porque así lo exigía la
naturaleza misma de la institución; mientras el nombramiento de los
senadores correspondió a la magistratura suprema, esta no tenía otra
obligación legal que la de proceder a tal nombramiento cuando quedara
vacante algún puesto, ya por muerte de alguno de los senadores, ya de
otro modo. -- Sufrió el Senado una transformación esencial cuando,
hacia el año 442 (312 a. de J. C.), el plebiscito ovinio privó a la
magistratura suprema tanto del derecho de nombrar como del de separar a
los senadores, y se lo confirió a los censores. Con lo cual el Senado
se emancipó de la magistratura suprema y hasta se hizo legalmente
independiente bajo el respecto político, y, por otra parte, ya que
la posesión de los puestos senatoriales no fuera vitalicia, por lo
menos se aseguraba legalmente a cada uno de los poseedores su puesto
hasta que nuevos censores vinieran a sustituir a los antiguos; en
los intervalos que mediaban de una magistratura a otra, no podían
ser nombrados ni separados senadores. Por consecuencia, en lugar del
antiguo nombramiento y separación caso por caso, empezó a hacerse
ahora uso de una revisión periódica de la lista de senadores, revisión
que se hacía al formarse el censo, por lo regular cada cuatro o cinco
años. La citada ley ovinia, que prescribió que habían de ser elegidos
para el Consejo de la comunidad «absolutamente los mejores varones»,
aumentó las facultades discrecionales de los censores para excluir de
la lista a los que tuvieran por conveniente, concediéndoles acaso en
realidad más derechos de los que los cónsules habían tenido. La alta
consideración y el poder político de que los censores gozaron hasta
fines de la República estribaban esencialmente en la circunstancia
de haber extendido su tribunal de honor a los puestos senatoriales.
Legalmente, no fueron nunca privados los censores del derecho de
nombrar a los senadores; pero en los últimos tiempos de la República
ese derecho sufrió primeramente limitaciones, y, por fin, fue abolido
merced a que, como veremos después, se introdujo una facultad de
presentación legal para estos puestos y a que el número de los mismos
era cerrado.

Por la Constitución primitiva, los Comicios no tenían intervención
de ninguna clase en el nombramiento de senadores, ni en los tiempos
posteriores puede decirse que adquirieran tampoco precisamente el
derecho de nombrarlos. Pero una vez que fue abolido el carácter
vitalicio de la magistratura suprema, el nombramiento de los senadores
por el magistrado hubo de recaer preferentemente por necesidad en
aquellos ciudadanos que habían ejercido con honor y bien sus cargos
durante el año del ejercicio de funciones; y es muy probable que aun en
el caso en que dichos exmagistrados se hallaran todavía en edad apta
para prestar servicio de las armas, se les diera ingreso en el Senado,
o más bien siguieran perteneciendo a él, no cabiendo, por otra parte,
duda de que la concesión a los plebeyos del pleno derecho senatorial
fue una consecuencia del acceso de los mismos a la magistratura
suprema. De aquí que, desde tiempos muy antiguos, la elección de los
cónsules fuese a la vez como una presentación para ocupar un puesto
en el Senado. Lo cual hubo de acentuarse más y más después: de un
lado, porque esta presentación había forzosamente de tenerla en cuenta
el magistrado que hacía el nombramiento, para atenerse a ella, y
hasta sucedía que antes de ser formalmente elegidos, para entrar en
el Senado, aquellos que «tenían en todo caso derecho de voto en él»
(_quibus in senatu sententiam dicere licet_), habían entrado ya de
hecho a formar parte del mismo, de suerte que los censores no tenían
que hacer otra cosa que poner aparte a dichos senadores, lo mismo que
lo hacían con aquellos otros que figuraban en la lista; de otro lado,
porque la presentación para el Senado fue poco a poco haciéndose, no
ya tan solo por el cargo de cónsul, sino por los de las magistraturas
inferiores a esta. Sin embargo, en los tiempos de Aníbal se limitó la
presentación legal a los que hubieran sido magistrados curules, por
tanto, a los que hubieran sido cónsules, pretores y ediles curules. En
los tiempos posteriores, dicha presentación se extendió más todavía:
primero, a los que hubieran sido ediles plebeyos; después, por la
ley atinia de hacia mediados del siglo VII, a los que hubieran sido
tribunos del pueblo, y últimamente por Sila, a los que hubieran sido
cuestores. Por este procedimiento de los candidatos legales que
entraban inmediatamente a formar parte del Senado, se cubría el número
normal de senadores, o, mejor dicho, se cubría con exceso, de manera
que el nombramiento que para estos puestos hacían los censores perdió
su objeto y su razón de ser, como ya queda dicho. En realidad, ahora
elegía la ciudadanía más bien a los senadores que a los cuestores;
además, confería los altos cargos a individuos de aquellas clases que
podían formar parte del Senado. Por lo cual, en esta etapa la base del
Senado hay que buscarla esencialmente en el principio de la soberana
facultad electoral de los Comicios, y a pesar de que los elegidos
ocupaban sus puestos vitaliciamente, la verdad es que el Senado de esta
época debe ser considerado como una representación del pueblo, elegida
por la ciudadanía.

Augusto, apartándose completamente de la manera monárquica de nombrar
senadores, aplicada por el dictador César, restableció en lo esencial
el sistema que había implantado Sila. Tiberio avanzó un paso más:
respondiendo al principio, que luego desarrollaremos, de la traslación
del poder soberano de la comunidad desde los Comicios al Senado,
encomendó a este el derecho de nombrar los magistrados de la época
republicana, en lo cual iba comprendida la facultad de conceder el
mismo derecho de senador y el rango senatorial, así como también la
facultad de otorgar la dicha expectativa de llegar a ser senadores a
los gobernadores de provincias procedentes de los tiempos republicanos
y a los nuevos funcionarios creados por los emperadores. Como quiera
que el ingreso en el Senado y las clases de senadores continuaron
siendo cosas inherentes a la magistratura, respecto a las condiciones
de capacidad para ser senador en esta época, lo mismo que en la de la
República, es aplicable lo que dejamos expuesto en otro lugar (pág.
191) acerca de las condiciones de capacidad necesarias para optar a
las magistraturas y singularmente acerca del ascenso de un puesto a
otro dentro de la jerarquía cerrada de funcionarios. En principio, la
soberanía del Senado se puso en práctica gracias a esta renovación
interior del mismo por vía de cooptación. En realidad, el emperador
no tenía derecho para nombrar senadores. Pero indirectamente se lo
abrogó desde los comienzos del principado por medio de la facultad
que se le concedió para comprobar, juntamente con los magistrados que
dirigían las elecciones, las condiciones de capacidad de los que iban
a ser nombrados. Además, los primeros emperadores, no como tales, pero
sí como censores, cargo que a veces desempeñaron, hicieron uso del
derecho de nombrar senadores inherente a la censura, y lo hicieron sin
respetar las limitaciones impuestas por el número normal de aquellos;
también dispusieron lo que bien les parecía acerca de las clases y
rangos de senadores dentro del Senado. Como luego Domiciano incorporó
de una vez para siempre la censura al principado, el derecho de nombrar
senadores, determinando además libremente el rango y clase a que debía
pertenecer el nuevamente nombrado, se consideró como propio de la
Corona. Luego hablaremos de la injerencia inmediata del emperador en
el nombramiento de senadores mediante la provocación de una elección
aparente que dependía de la voluntad imperial, esto es, mediante
recomendación. La elección directa dentro del Senado no tenía lugar
más que en casos singulares, y la hacía el Senado mismo en beneficio
de los príncipes de la casa imperial. -- Del derecho de segregar del
Senado a alguno de sus miembros, solo hicieron uso los emperadores por
medio de la censura; sin embargo, también se debe tener en cuenta, por
una parte, que el puesto de senador se perdía a veces en los últimos
tiempos de la República y en los del Imperio por sufrir alguna pena de
las muchas que ya se usaban, y por otra parte, que Augusto introdujo
un censo de senadores, siendo facultad del emperador el ejercicio del
derecho de exclusión de este censo por causa de sentencia judicial o
por haberse empobrecido.

El Senado no tuvo organización interior alguna, tal y como hemos
visto tenerla la ciudadanía; el Senado funcionaba siempre como una
colectividad. La distribución de los senadores en decurias, esto es,
según el sentido de la palabra, en grupos de diez individuos, pero en
realidad en diez divisiones de igual número de cabezas, no se aplicaba
más que cuando los particulares senadores tenían que funcionar unos
después de otros en serie fija, y por lo demás era una división sin
importancia política. Al ocuparnos después de la organización de los
negocios en el Senado, hablaremos del orden que había de seguirse al
hacer la interrogación a los senadores y de las importantes clases y
rangos de estos a que tal circunstancia dio lugar.

Los Comicios de la ciudadanía y las asambleas del Senado, especialmente
las del primitivo Senado patricio, eran instituciones correlativas,
y los negocios propios de una y de otra se hallaban evidentemente
reglamentados en relación de sucesión. Vamos ahora a estudiar la
organización que tenían los negocios del Senado, organización que,
sobre todo en lo que se refiere a la manera de hacerse la invitación
o pregunta, lleva un sello que denuncia absolutamente su origen
antiquísimo, propio de la época del Estado patricio, y en lo esencial,
una estabilidad que se mantiene cuando menos por espacio de un siglo.

Todo acuerdo del Senado era al propio tiempo, como lo eran los acuerdos
de la ciudadanía, un acto de un magistrado; el magistrado era siempre
quien obraba, y el Senado, lo mismo que la ciudadanía, no tenían que
hacer otra cosa sino dar o negar su aprobación. El derecho a convocar
el Senado coincidía esencialmente con el derecho a convocar los
Comicios; regularmente lo convocaba el cónsul, y si este se hallaba
ausente de Roma, lo convocaba el pretor de la ciudad. La extensión
especial que en ciertos casos se hacía en favor de los censores y de
los ediles del derecho a convocar los Comicios no existió con respecto
a la convocación del Senado; lo mismo se dice de la concesión de
esta facultad en ciertos casos a lugartenientes del magistrado. Los
tribunos del pueblo carecían por derecho de la facultad de convocar
así los Comicios como el Senado; pero cuando el plebiscito llegó a
adquirir igual fuerza que los acuerdos efectivos de la ciudadanía, no
pudo privárseles del derecho de tratar y discutir con el Senado. Con
todo, la convocación del Senado por el tribuno de la plebe fue siempre
excepcional. Ahora bien, la facultad que los tribunos de la plebe
adquirieron de poder congregar el Senado, además de poderlo congregar
los magistrados con _imperium_ competentes para la convocación
y dirección del mismo, contribuyó a emancipar al Senado de la
magistratura suprema y a hacer que la actividad auxiliar que al mismo
correspondía por ley se convirtiese en actividad de real y verdadero
gobierno de la comunidad.

No había necesidad de que en la convocatoria del Senado se hiciera
constar el objeto de la misma. Era, sin embargo, usual ponerlo en
conocimiento de los miembros del mismo con la anticipación debida,
cuando la convocatoria fuese para discutir asuntos en que se tratara de
regular en general las relaciones de la comunidad (_de re publica_),
cosa que solía ocurrir regularmente al comenzar cada nuevo año de
ejercicio de funciones públicas y cuando las necesidades lo demandaran.

Durante la República, así como no se conocieron días legalmente fijados
para la celebración de los Comicios, tampoco los hubo para las sesiones
del Senado; en tiempo de Augusto es cuando por vez primera se ordenó
que este se reuniera cada mes en dos días fijos (_senatus legitimus_).
Desde antiguo se estimó imposible la celebración simultánea de la
asamblea de ciudadanos y de la del Senado, por la razón de que los
magistrados supremos tenían que tomar participación en ambas. Aun
cuando verosímilmente la costumbre era convocar el Senado después de
que los Comicios hubiesen tomado sus acuerdos, sobre todo cuando se
trataba de obtener para estos la confirmación del Senado, sin embargo,
este cuerpo celebró en todo tiempo sesiones independientes, con
preferencia en aquellos días que no podían reunirse los Comicios (_dies
fasti_ y _nefasti_). La ley pupia, dada el año 600, prescribió esto
de una manera formal; sin embargo, por excepción, siguió aún después
reuniéndose el Senado a veces en los días excluidos. -- Lo mismo que
los Comicios, el Senado no podía estar reunido más que de sol a sol,
siendo lo acostumbrado que se congregase al romper el día.

Por lo que al lugar toca, tampoco podía el Senado deliberar sino en
la ciudad de Roma o dentro de la primer piedra miliaria. Mientras
los Comicios no podían congregarse nunca en lugar cerrado, el Senado
había de celebrar sus reuniones, por el contrario, en tales parajes;
en esto había entre ellos perfecta oposición. Lo regular era que las
sesiones del Senado se celebrasen dentro de la muralla; de las dos
casas del Consejo que tenía Roma, una se hallaba sobre el Capitolio,
la _curia calabra_, la otra, la _curia Hostilia_, reedificada luego
como _curia Julia_, en el _Comitium_, el más antiguo lugar de reunión
de las curias. Pero para las asambleas del Senado podía aprovecharse
cualquier edificio público elevado, visible, que tuviera los necesarios
salones para sentarse sus miembros y que fuera a propósito para la
auspicación; con frecuencia se hizo la convocatoria del Senado para el
templo mismo de Júpiter capitolino o para otro cualquier santuario de
la ciudad. Fuera del recinto murado no había ninguna habitación fija
para el Consejo, el cual solo en casos excepcionales era convocado
para fuera de ese recinto, como sucedía especialmente para recibir las
embajadas que enviaban a Roma los Estados no confederados con ella; en
los tiempos posteriores se utilizaron, por regla general, para este
servicio los templos de Apolo y Bellona, situados en los arrabales de
la ciudad.

En lugar de la llamada que para los Comicios tenía que hacer el
pregonero o heraldo, el Senado se reunía en virtud de una simple
notificación, que el magistrado podía hacer, ya por un medio público,
ya de cualquier otro modo que le pareciera oportuno, aunque fuera
pasando un aviso al domicilio particular de cada uno de los senadores.
A fin de facilitar este procedimiento, todo senador estaba legalmente
obligado a tomar domicilio en Roma. Además, en cuanto era posible y
oportuno, los senadores debían regularmente esperar en el sitio de la
asamblea destinado al efecto (_senacula_) el aviso para la próxima
reunión.

También antes de las sesiones del Senado se preguntaba a los dioses
si eran gustosos en que se celebrase el acto. La inspección de las
aves, medio que se usaba al efecto en un principio, fue reemplazado
posteriormente por la más fácil de las entrañas de un animal
sacrificado.

Si en los Comicios los ciudadanos estaban de pie y solo se sentaba el
magistrado, en las reuniones del Senado, por el contrario, se sentaban
cuantos en ellas tomaban parte: el presidente o presidentes en medio,
sobre una silla elevada, y los senadores delante de ellos, en bancos,
sin que hubiera puestos fijos, por lo demás, ni para cada particular
senador, ni para las diferentes clases y rangos de senadores.

El magistrado que presidía era quien determinaba el orden de los
asuntos puestos a discusión; sin embargo, los negocios religiosos o
sacrales se trataban siempre antes que todos los demás.

Las deliberaciones del Senado con relación a cada asunto se dividían
en cuatro partes: primera, exposición general de la cuestión por el
magistrado; segunda, invitación hecha a cada uno de los senadores para
que manifestasen su opinión sobre la cuestión puesta y sobre las
contestaciones dadas a la misma; tercera, posición por el presidente
de las cuestiones especiales que derivasen de las dichas opiniones y
que iban a ponerse a votación; cuarta, votación de los senadores sobre
las cuestiones puestas y tratadas. El presidente no tenía derecho ni a
manifestar su opinión ni a dar su voto, y lo propio se dice respecto
a todos los magistrados que estuvieran presentes; por el contrario,
tanto él como con su consentimiento todo magistrado presente podía, en
cualquier momento de la discusión, hacer uso de la palabra.

En el primer período, el presidente exponía la cuestión que había de
tratarse (_consulere_), llamando la atención sobre los particulares
que acerca de la misma debían tenerse en cuenta (_verba facere_); esta
operación frecuentemente se dejaba que la practicasen otras personas,
sobre todo los sacerdotes y los embajadores o enviados. La exposición
no debía tener más carácter que el meramente informatorio, ni contener
proposición alguna; pero ya se comprende que de hecho se traspasaban a
menudo estos límites.

Al venir el período siguiente, en que se invitaba a exponer opiniones,
cada uno de los miembros del Senado había de manifestar la suya
(_sententia_) sobre el caso propuesto en la forma que le pareciere
oportuno, fundamentándola con las razones que tuviere por conveniente,
para lo cual ni se le podía limitar el uso de la palabra ni privarle
del mismo. Era de ley que la pregunta o invitación se fuera haciendo
a todos los senadores que tenían derecho a votar, y claro es que
los posteriormente llamados podían, o hacer una proposición nueva,
o adherirse a alguna de las que hubiesen presentado los oradores
precedentes. No tenía lugar un debate propiamente dicho, porque cada
uno de los votantes no podía hacer uso de la palabra más que una vez,
desde su sitio, cuando le llegara el turno. -- En el caso de que la
exposición hecha por el magistrado implicase realmente una proposición
y no hubiera senador alguno que la combatiese, podía prescindirse
de hacer la invitación o pregunta de que nos ocupamos, y pasar
inmediatamente a la posición de cuestiones especiales y a la votación
(_senatus consultum per discessionem_).

El orden que debía seguirse para la invitación de referencia y la
permisión o no permisión de la misma fue lo que sirvió de fundamento
para las modificaciones que la institución hubo de experimentar, y
sobre todo para que el Senado se organizase de hecho interiormente en
rangos y clases. El orden de llamamiento o invitación era fijo, y la
costumbre lo había hecho obligatorio para el presidente. En el Senado
patricio votaban primero los senadores de las familias mayores y luego
los de las menores, unos y otros en el orden correspondiente a las
treinta curias (pág. 25); y como el voto emitido posteriormente tenía
el mismo valor jurídico que el emitido antes, es difícil encontrar
aquí motivo alguno para una verdadera desigualdad de derecho. Pero
luego, cuando (según nuestra tradición, al comienzo de la República)
el Senado patricio se convirtió en patricio-plebeyo, los «inscritos»
plebeyos fueron excluidos de la votación; no solamente se les negó la
denominación de senadores, sino que, como «gente de a pie» (_pedarii_)
que eran, solo debían intervenir en la votación ocupando un lugar
separado. Los miembros plebeyos del Senado o Consejo no adquirieron
el derecho de voto en este hasta que se les dio acceso al consulado.
Es de presumir que ya en la época en que solo los patricios ejercían
la magistratura suprema, votasen los que habían sido cónsules antes
que los senadores no consulares; pero lo seguro es que después que
los plebeyos pudieron optar a la magistratura suprema, se sentó para
la votación la regla en virtud de la cual debían emitir su voto
primero los consulares patricios, después los consulares plebeyos,
guardándose dentro de ambos grupos el orden de antigüedad de cargos
desempeñados, y, por fin, los senadores patricios por el orden de
familias. Con posterioridad se llevó todavía más lejos esta tendencia
de votar guardando cierto orden, siendo difícil que la ley fuese quien
estableciera este, sino que quien lo establecería sería primeramente el
magistrado que presidía, a su voluntad, y luego quedaría consolidado
por la costumbre; el orden aludido fue el siguiente: primero votaban
los que hubieran sido censores, porque la censura había llegado a
adquirir grandísima importancia; después, los que hubieran sido
cónsules, y por fin los que hubieran sido pretores, ediles, tribunos
del pueblo y cuestores, teniendo preferencia, a lo que parece, dentro
de cada grupo, los patricios sobre los plebeyos, y los que hubieran
desempeñado cargos antes, sobre los que los hubieran desempeñado más
modernamente. Como ya hemos dicho, los miembros del Senado desprovistos
del derecho de voto, esto es, los plebeyos admitidos en aquel cuerpo,
no por el cargo que hubieran ejercido, sino por libre nombramiento del
magistrado, fueron desapareciendo gradualmente con esta misma forma de
ingreso, y entonces la costumbre fue haciendo que la denominación de
_pedarii_, la cual indicaba los senadores de categoría inferior, se
aplicase a los senadores de la clase de funcionarios que ocupaban el
último lugar de la lista, y los cuales, por consecuencia, puede decirse
que en realidad estaban privados del derecho de voto. Funcionaba,
según esto, como cabeza o decano (_princeps_) del Senado el censor
patricio que con anterioridad a todos los demás hubiera ejercido su
cargo, y así aconteció de hecho hasta el año 545 (209 de J. C.). Desde
entonces hasta Sila, los censores, al hacer la revisión de la lista
de senadores, nombraban _princeps_ del Senado al individuo patricio
que tuvieran por conveniente, siempre que perteneciera a la clase de
los que habían desempeñado el cargo de censor. Sila abolió el derecho
preferente de los que hubieran sido censores, como también abolió
el orden fijo de votar de los que hubieran sido cónsules; a partir
de entonces, el Senado no tuvo un decano fijo, sino que, en primer
término, se llamaba a votar a los cónsules futuros, designados para el
año siguiente, si los había, quienes tenían igual consideración que los
consulares, y luego se llamaba a los consulares por el orden acordado
por los cónsules para el año corriente.

Las proposiciones que se hicieran al contestar a la invitación del
magistrado presidente eran ordenadas por este de manera adecuada
para someterlas a votación, ya alternativa, ya sucesivamente. A los
senadores solo se les permitía intervenir en semejante operación cuando
el presidente hubiere englobado varias proposiciones, como podía
hacerlo, y a consecuencia de tal amontonamiento se dificultaran las
deliberaciones; en tal caso, todo miembro del Senado podía pedir la
división oportuna de la causa.

Respecto a la votación (_censere_), a la cual asistían también los
miembros del Senado sin derecho de voto, es de advertir que ninguno de
los miembros votantes quedaba obligado por el que emitía. Para poder
tomar acuerdos se necesitaba una minoría de votantes, distinta según
el objeto sometido a deliberación; pero en la época republicana lo
ordinario era no hacer constar más que sencillamente la mayoría y la
minoría de votos, no procediéndose a determinar si el Senado tenía o
no bastantes votantes para tomar acuerdos sino cuando algún miembro
pidiese que se contara el número de los presentes. Para la votación,
que consistía siempre en admitir o rechazar lo propuesto, se empleaba
ordinariamente la forma de cambiar de sitio, formando los votantes en
pro y en contra dos grupos dentro del local, habiendo sido preparado
este al efecto durante la emisión de los votos. De la votación secreta
no se hizo uso durante la República, y durante el Imperio solo en casos
excepcionales.

El reglamento del Senado no prescribía que el acuerdo tomado se
redujera a escritura, y hasta se hallaba prohibido hacerlo en forma
oficial, aun cuando al hacer las invitaciones por el presidente
a los senadores para que manifestasen su opinión se hubieran ido
apuntando las que emitiesen, se leyeran en la sesión y se entregasen
al presidente, el cual se serviría muchas veces de estas anotaciones.
Sin embargo, ya bajo la República, en la época que nos es conocida, la
escritura de los acuerdos del Senado se hizo tan necesaria como la de
los acuerdos del pueblo cuando se trataba de hacer leyes (pág. 516). Y
mientras aquí se escribían los proyectos de ley antes de que recayese
acuerdo sobre ellos, los acuerdos del Senado, por el contrario, se
reducían a escritura después de ser tomados, por lo regular en cuanto
se levantaba la sesión, por el presidente, con intervención, como
testigos presenciales, de algunos senadores que se hubieran hallado
presentes. Además, para que el acuerdo tuviese validez jurídica, debía
ser depositado por el presidente en el _aerarium_ de la comunidad,
y ser allí trasladado a sus libros; durante las luchas de clase, se
practicó también una consignación análoga de los acuerdos del Senado a
los ediles plebeyos, si bien no de todos los acuerdos, sino de cierta
clase de ellos. -- Los discursos pronunciados por los senadores para
justificar las proposiciones que hacían no se reducían a escritura
en la época republicana sino por los mismos interesados, como cosa
privada, y con fines políticos, mientras que, por el contrario, en los
tiempos del principado estos discursos se escribían siempre, sobre todo
con el propósito de que el soberano, que por regla general no asistía a
las deliberaciones del Senado, pudiese tener así un documento completo
y auténtico para conocer bien lo que en ellas ocurría.

Tocante a la publicidad de las deliberaciones del Senado, es en general
aplicable lo que ya se ha dicho acerca de los Comicios: eran públicas
solo para los que tomaban parte en ellas. Es verdad que el número de
los que tomaban parte en los Comicios era mayor que el de los que
asistían al Senado; pero esto no significa que las deliberaciones
del Senado fueran, por su propia naturaleza, secretas. Sin embargo,
la misma índole de una y otra clase de relaciones traía consigo esta
diferencia: que en tanto que la publicación del acuerdo tomado podía
considerarse efectuada en los Comicios por el hecho mismo de tomarlo,
en el Senado esa publicación era excepcional y no se verificaba sino en
virtud de una orden especial; entre las medidas democráticas adoptadas
por César, se cuenta la de haber dispuesto en su primer consulado la
publicación permanente de los acuerdos del Senado, haciendo así que
este funcionase bajo la vigilancia del público. Cuando Augusto, al
reorganizar la comunidad política, entregó legalmente al Senado la
soberanía, consecuente con su sistema, negó la publicidad de los actos
de dicha corporación.

CAPÍTULO III

COMPETENCIA DE LOS COMICIOS

Entendemos nosotros por competencia de los Comicios, la necesaria
aprobación que los mismos habían de prestar a ciertos actos de los
magistrados. Por consiguiente, no nos referimos aquí ni a aquellos
Comicios que no hacían otra cosa sino dar solemnidad a los actos
de los magistrados, como sucedía con los que se celebraban para la
inauguración de los sacerdocios y para la lustración de la comunidad,
ni tampoco a aquellos otros en los cuales el magistrado, después de
haber tomado posesión del cargo, recibía la palabra de fidelidad de los
ciudadanos (pág. 224).

Por razón de la materia en que intervenían, pueden dividirse los
Comicios en Comicios de leyes, Comicios-tribunales y Comicios
electorales. La primera de estas categorías no puede definirse
propiamente de una manera positiva; lo único que puede decirse es que
incluye todo acuerdo del pueblo que no fuese ni una sentencia judicial
ni un acto electoral. Distínguense, además, las tres clases dichas
por el siguiente signo exterior: que los acuerdos tomados recibían
su denominación del nombre de familia del o de los magistrados que
hacían en ellos la proposición, siempre que se tratase de Comicios
legislativos, lo que no acontecía cuando se tratara de Comicios
judiciales o de Comicios electorales. Los Comicios de leyes y los
judiciales deben ser considerados como originarios, pues por mucho que
nos remontemos hacia atrás, vemos siempre que la ciudadanía romana
podía congregarse para perdonar a un delincuente condenado o para
introducir otra cualquiera variación en el orden jurídico vigente. No
podemos decir de un modo seguro si desde el origen fue considerada la
ciudadanía como la depositaria del poder de la comunidad, o si más
bien la concepción fundamental era aquella según la que al ciudadano
no podía obligársele, en general, a que obedeciese las órdenes del
magistrado que contravinieran el orden jurídico vigente, sino que para
esto era preciso pedir una aprobación especial de la ciudadanía, en
cuyo caso esta venía como a complementar aquella obligación; parece
que esta manera última de concebir el papel de la ciudadanía es la que
abona el hecho de pedir los magistrados electos y recibir la palabra
de fidelidad a la ciudadanía. Aun cuando nuestra tradición hace
remontar también a los tiempos primitivos la existencia de los Comicios
electorales, lo probable es que estos empezaran a tener vida con la
República o cuando esta se hallaba ya instalada (pág. 181). En el
capítulo relativo al derecho de coacción y penal hemos hablado de los
Comicios judiciales, los cuales podían anular las sentencias penales de
los magistrados en virtud de la provocación (página 389); igualmente,
en el capítulo relativo al nombramiento de los magistrados se trató de
los Comicios electorales (pág. 181); vamos, por tanto, a ocuparnos aquí
principalmente de la clase de Comicios más general y más importante en
teoría, o sea de los Comicios legislativos.

Al revés de la _lex privata_, era la _lex publica_ el establecimiento
o fijación por parte del magistrado de una disposición o precepto
cualquiera, ya se tratara de un acto administrativo, ya fuese lo
que nosotros llamamos ley; esto es, era la fijación de una norma de
derecho que se apartaba de las normas existentes, ora fuese dada
tal norma para un caso particular (_privilegium_), ora se diese con
carácter general para todos los casos semejantes que en lo futuro se
presentaran. El magistrado, o bien tenía facultades para hacer esa
fijación en virtud del propio poder que le correspondía por su cargo
(_lex data_), o solo las tenía para hacerla previa interrogación y
previo consentimiento de la ciudadanía (_lex rogata_). A todas estas
proposiciones formuladas por el magistrado, y que no tenían lugar de
igual manera en los Comicios-tribunales ni en los electorales, se les
daba, como hemos dicho, la denominación del magistrado proponente.
Por tanto, se sobreentendía que el magistrado que interrogaba a la
ciudadanía había de estar siempre, por su parte, de acuerdo con la
proposición, y que tenía, por consecuencia, facultades para cambiar de
opinión e interrumpir la interrogación a la ciudadanía en cualquier
momento, retirando, en lo tanto, la proposición, ya por entonces solo,
ya en general y para siempre.

Pero ni aun en unión con la ciudadanía tenía el magistrado atribuciones
para cambiar a su arbitrio el orden jurídico vigente. Por el contrario,
como quiera que este orden no había sido creado por los Comicios,
se consideraba que no estaba en las facultades de estos el variarlo
a su arbitrio, juzgándose que era más bien eterno e invariable. El
derecho que tenía el Senado originario a confirmar o casar los acuerdos
de los Comicios respondía sin duda al fin que acaba de indicarse,
y en este sentido se hizo uso de él en los primitivos tiempos. Las
transformaciones fundamentales que la Constitución experimentó se
verificaron de un modo análogo a como los romanos se imaginaban
que esa Constitución había sido creada; es decir, las realizaron
algunos ciudadanos privados investidos de poder constituyente; esto
es seguramente lo que sucedió cuando tuvo lugar aquella reforma
constitucional que dio por resultado la supresión de la Monarquía y
su sustitución por el consulado, y esto también lo que la tradición
histórica nos refiere que sucedió con la legislación de las Doce
Tablas, y lo que sabemos se hizo cuando Sila y Augusto organizaron de
nuevo la comunidad.

Ahora bien, aunque es verdad que el orden jurídico se establecía de
una vez para siempre, sin embargo, desde bien antiguo se permitieron
excepciones a las reglas del mismo para casos particulares, y esto es
justamente lo que daba origen a la _lex rogata_. La patria potestad y
el sistema de las herencias tenían su base por derecho en el parentesco
de la sangre, y de conformidad con esto, quien disponía acerca de estas
materias era el magistrado encargado de la administración de justicia,
el cual no podía por sí mismo, exclusivamente, autorizar la adopción de
un individuo en lugar de hijo, ni la entrega del patrimonio en caso de
muerte, de otra manera distinta de aquella que se hallaba mandada por
la norma jurídica vigente; pero sí podía hacerlo con aprobación de la
ciudadanía. El mismo orden de ideas dominaba con respecto al perdón de
los delincuentes convictos y condenados: no puede haber duda de que en
los tiempos primitivos se pensaba que el rey no tenía atribuciones para
librar de la pena, sustrayéndole a ella, al autor de un fratricidio
patriótico, pero se le consentía que implorara perdón de la ciudadanía.
Pero, sobre todo, donde se ve bien clara esta concepción, es en el caso
de declaración de guerra a un Estado que hasta el momento presente ha
tenido alianza con Roma. El fundamento de la alianza originaria era
la comunión nacional de los latinos, y esta alianza no dependía de la
aprobación de la ciudadanía romana; pero quien resolvía acerca de si
los palestrinos o los tusculanos habían violado esa alianza, y por
tanto, si se debía o no declararles la guerra, era la ciudadanía romana
a propuesta del magistrado y a reserva de que el Senado confirmara
el acuerdo. La legislación de los Comicios, tanto en cuanto a las
relaciones privadas, las cuales siguieron encomendadas a las curias aun
en los tiempos posteriores, como en cuanto a las cuestiones propiamente
políticas, tenía lugar en todo caso por vía de leyes excepcionales, o
sea por vía de _privilegium_.

Si bien es verdad que estos privilegios eran tan antiguos como Roma,
lo es también que cuando comenzó a regir el sistema republicano y
las limitaciones que a consecuencia del mismo se impusieron a la
magistratura, vino por un lado a reducirse y por otro a ensancharse el
círculo de los actos que debían realizar los magistrados mismos con la
intervención o cooperación de los Comicios.

Las restricciones de ese círculo fueron debidas a la separación que se
hizo entre el poder religioso y el poder civil: al primero le quedaron
reservados, como hemos visto, los actos privados referentes al orden de
las familias, esencialmente la adrogación y el testamento, habiéndose
trasladado al pontífice supremo el derecho de iniciativa para realizar
estos actos, que hasta ahora había correspondido al rey; y la reunión
de la ciudadanía por curias, que dejó de tener vigencia desde ahora
para las votaciones de carácter político, siguió siendo la competente
para aprobar las proposiciones relativas a los dichos asuntos
privados. En la comunidad patricia, esa intervención de la ciudadanía
en la adrogación y el testamento era un verdadero acto legislativo; en
la patricio-plebeya dejó de serlo.

Pero, por otro lado, la competencia de los Comicios políticos de
la época republicana se ensanchó de un modo esencial y necesario.
En efecto, la realización de aquellos actos públicos que si bien
correspondían a la competencia primitiva de los magistrados, sin
embargo, a ninguna magistratura ordinaria fueron encomendados durante
la República, tenía que verificarse por medio de un mandato o
comisión de índole extraordinaria, mandato que solo podía confiarse
con el consentimiento de los Comicios, igual si se le daba a un
magistrado ordinario, que si los mismos Comicios nombraban al efecto
un magistrado especial, que es lo que regularmente acontecía en los
tiempos posteriores. A esta clase de actos pertenecían singularmente la
presentación de querellas o demandas capitales contra los ciudadanos
por delito de traición a la patria (pág. 315), el cumplimiento de la
más elevada de todas las promesas de la comunidad, es decir, de la
primavera sagrada (pág. 372) y la entrega gratuita de terrenos comunes
por vía de asignación o de colonización (pág. 461).

También formaban parte de este círculo las alteraciones que se
introdujeran en el orden vigente de la comunidad por medio de leyes
especiales. La eternidad de dicho orden vigente era, si se quiere,
un ideal o una ficción, un ideal o una ficción de los cuales podía
en cierto sentido prescindirse desde luego, aun desde el punto de
vista teórico, puesto que se admitían excepciones al mismo en casos
particulares. Las exigencias de la vida práctica, y al propio tiempo la
tendencia, mayor cada vez, a considerar la asamblea de los ciudadanos
como la depositaria de la soberanía de la comunidad, fueron poco
a poco ensanchando el horizonte de la competencia legislativa de
los Comicios; y así, aun cuando continuó considerándose imposible
transformar el orden jurídico de una manera general y fundamental, en
cambio, se estimaba perfectamente factible introducir en él, por el
procedimiento dicho, toda clase de innovaciones particulares. La máxima
incorporada al derecho de las Doce Tablas, según la cual, los acuerdos
que el pueblo tomase posteriormente significaban una infracción del
orden antiguo, fue no otra cosa que el reconocimiento de esta soberanía
de los Comicios, si bien en la época en que tal máxima se sentó no era
posible que se le diera ni que se comprendiese este significado que
después tuvo. Este es el sentido con que los Comicios legislaron luego
en los tiempos históricos. Ante los Comicios se llevaban las cuestiones
relativas a la concesión o privación del derecho de ciudadano, así
como a la extensión del mismo por atribución del derecho de sufragio;
facultad de aquellos era también el establecimiento y la transformación
de los cargos públicos y de los puestos de oficiales militares, el
ampliar la competencia de los magistrados ordinarios y el nombrar a
los extraordinarios; los Comicios eran asimismo los que regulaban los
derechos y las obligaciones de los ciudadanos, los que introducían
innovaciones en la obligación del servicio militar, los que creaban
nuevos impuestos, los que legislaban acerca del matrimonio y acerca
de mil otras materias. Igualmente, les correspondía de derecho toda
dispensa definitiva del cumplimiento de semejantes disposiciones, ora
con respecto a una categoría de ciudadanos, ora con relación a algún
individuo. Esta enumeración, simplemente ejemplificativa, servirá
a lo menos para que el lector comprenda cuál era el círculo de la
competencia legislativa de los Comicios en los tiempos ya avanzados de
la República, círculo que formalmente era inagotable. Los límites entre
la competencia magistrático-senatorial y la magistrático-comicial,
más bien se hallaban fijados por la costumbre que por ley o principio
alguno: puede, por ejemplo, decirse que los asuntos religiosos no
se llevaban ante los Comicios sino cuando parecía indispensable
el hacerlo así, como, por ejemplo, cuando se trataba de instituir
sacerdocios nuevos o fiestas populares permanentes. Por lo demás,
luego hemos de volver a ocuparnos de esta delimitación, al tratar de
las injerencias del Senado de los tiempos posteriores y del principado
en la competencia de los Comicios, sobre todo en cuanto respecta a la
dispensa de la ley.

El sistema romano no consentía que los Comicios tuvieran injerencia
en la esfera de la actividad señalada a los magistrados por la
Constitución, no consentía que legislaran sobre lo que los magistrados
tenían que hacer, y efectivamente nunca penetraron los Comicios en la
esfera de la actividad dicha, si se exceptúan las limitaciones que el
derecho de coacción y penal de los magistrados sufría por virtud del
derecho de provocación. Y esto que se dice es aplicable no solo a la
justicia, sino también a la administración; a pesar de que las graves
cargas que pesaron sobre los ciudadanos en materia de levas militares
y de contribuciones eran a menudo insoportables, nunca se les preguntó
a los Comicios si había tenido lugar abuso en la materia ni en qué
extensión. No puede llamarse intromisión abusiva la participación que
en el curso del tiempo hubieron de adquirir los Comicios en los más
importantes actos internacionales. Es verdad que el jefe del ejército
tenía atribuciones para celebrar por sí los tratados de paz, y en
general todos los tratados internacionales; pero debe advertirse que
estos contratos solo obligaban completamente cuando la comunidad
hubiera sabido con la anticipación debida que iban a celebrarse (pág.
499), cosa que solo podía lograrse dando intervención en ellos a los
Comicios; por tal motivo, la primera paz convenida con Cartago lo fue
bajo la reserva de que había de ser ratificada por la comunidad, y a
partir de entonces fue frecuente llevar ante los Comicios los tratados
internacionales, singularmente los de alianza. Algunos acuerdos tomados
en los Comicios de los tiempos de la agonía de la República declararon
nulas ciertas sentencias judiciales e introdujeron variaciones en
los contratos válidos relativos al patrimonio de la comunidad; pero
estos acuerdos fueron abusivos, fueron verdaderas infracciones
constitucionales.

La eficacia jurídica de los acuerdos del pueblo, ora se tratase de una
ley, ora de una sentencia dada en proceso penal, ora de la elección de
un magistrado, dependía, claro está, de que se observaran las normas
vigentes acerca del particular; pero es a menudo sumamente difícil
determinar si las antiguas normas, que también habían sido establecidas
por la ciudadanía, infringían los acuerdos del pueblo posteriores a
ellas, o si, por el contrario, tales normas eran infringidas por estos.
Claro es que la ciudadanía no tenía obligación de respetar la antigua
ley, aunque esta pretendiese ser irrevocable, pues si las particulares
personas no podían renunciar al derecho de variar de voluntad cuando lo
creyeran conveniente, tampoco podía hacer esta renuncia la comunidad.
A menudo se añadía a la ley la cláusula de su invariabilidad, cláusula
que moral y políticamente produjo efectos, sobre todo cuando toda la
ciudadanía se comprometía, mediante juramento, a respetarla; pero desde
el punto de vista jurídico, esa cláusula se consideró siempre como
nula. Por el contrario, las anteriores leyes generales no quedaban
abrogadas porque un acto posterior de los Comicios fuera contradictorio
con las mismas. Hallándose legalmente prohibido reunir en una misma
ley preceptos discrepantes, todo acuerdo del pueblo en que así se
hiciera no era válido; hallándose preceptuado legalmente un límite
mínimo de edad para adquirir cargos públicos, toda elección hecha por
los Comicios contraviniendo a este precepto era nula. Por otra parte,
el precepto legal que disponía que no pudiera darse una ley especial
en perjuicio de una persona particular, difícilmente pudo ser otra
cosa más que una advertencia política hecha a la ciudadanía para que
no abusara de su poder en este sentido. Como veremos en el capítulo
siguiente, por la constitución originaria, al Senado patricio es a
quien correspondía resolver la importantísima cuestión de límites,
forzosamente oscilantes y variables, entre los actos de los Comicios
que habían de tenerse por válidos y los no válidos. Pero el Senado
patricio, órgano esencial del sistema político primitivo, dejó de
hecho de funcionar desde los primeros tiempos de la República, y el
vacío que con ello se produjo no lo llenó ninguna otra institución.
Ninguna noticia tenemos de que hubiera disposiciones generales dadas en
este sentido; en los tiempos posteriores debió quedar a merced de los
particulares el considerar o no como nulo un acto de los Comicios y el
atenerse o no atenerse al mismo.

De lo único que sabemos algo es de las consecuencias que producían
los defectos de índole religiosa. La cláusula que constantemente iba
unida a los acuerdos del pueblo, a saber: que en tanto debían ser
válidos en cuanto no contraviniesen por su contenido a las normas
religiosas, nos indica más bien una tendencia de la legislación que
una verdadera restricción esencial impuesta a los Comicios, si bien
es cierto que esa tendencia pudo producir a veces consecuencias
prácticas, por ejemplo, en la materia de asignaciones del suelo común.
Desde el punto de vista político, lo que tenía importancia eran las
faltas (_vitia_) que pudieran cometerse en materia de auspicios, con
los cuales tenía necesidad de comenzar todo acto de los Comicios. Debe
tenerse en cuenta que el régimen político de los romanos era cosa
propia e independiente del temor a los dioses, de manera que las faltas
cometidas en materia de auspicación, aun en el caso de ser comprobadas
por los correspondientes sacerdotes, si bien alguna vez pudieron quizá
inducir al Senado patricio a negar su confirmación a los acuerdos o
actos de los Comicios, en los tiempos históricos eran faltas que no
producían consecuencias jurídicas. Las leyes hechas de esta manera
defectuosa y los magistrados elegidos de este modo defectuoso eran,
con todo, leyes válidas y magistrados verdaderos, aunque había una
obligación de conciencia de abolir semejantes acuerdos, porque la ley
cesaba en sus efectos y el magistrado era retirado de su cargo. En los
últimos tiempos de la República, el Senado vindicó para sí el derecho
de quitar fuerza a las leyes que tuvieran defectos de esta índole, pero
lo hizo atribuyéndose facultades que no le correspondían e injiriéndose
abusivamente en el campo de la legislación.

La posición que en el Estado romano ocupaban los Comicios era de índole
predominantemente formal. En un principio no tenían más derecho frente
a la magistratura que el de impedir a esta la realización de ciertos
actos, y si posteriormente adquirió la ciudadanía facultad de obrar
libremente en materia de causas criminales y en la de elecciones, en
lo que a la ley se refiere nunca tuvieron los Comicios, en realidad,
más que el veto. Hallábanse los mismos bajo la tutela del Senado: en
los primeros tiempos de la República, de derecho; en los tiempos más
avanzados de esta, de hecho. Cuando el gobierno de los Comicios por el
Senado comenzó a vacilar, aquellos se convirtieron, regularmente, en un
instrumento involuntario de los hombres de partido que los convocaban,
y muy a menudo en una simple palanca del interés y medro personal de
los ciudadanos muy influyentes. Su competencia era en un principio
limitada, es verdad, pero era efectiva, por cuanto en la materia de
organización de las familias, en el ejercicio del derecho de indulto,
en la declaración de la guerra contra las comunidades vecinas, la
determinación espontánea tomada por los ciudadanos particulares podía
ser lo que diera el impulso, y lo dio muchas veces; en cambio, a medida
que se fue dando por la ley mayor extensión a la competencia de los
Comicios, puede decirse que los acuerdos tomados por la ciudadanía
romana fueron dejando de ser la expresión efectiva de la voluntad de
esta, siendo de advertir también, por lo característico que es para el
caso, que era tan raro el que una proposición presentada a los Comicios
fuese rechazada, como puede serlo en el moderno Estado constitucional
el que un monarca se niegue a ejecutar una ley votada en Cortes. La
primitiva asamblea, proporcionada a un régimen monárquico rigurosamente
unitario y a las estrechas relaciones de un Estado que no tenía más
territorio que la ciudad, parecía en la Roma de los tiempos históricos
como un órgano originario oscurecido por la marcha de la evolución,
órgano cuya función, cuando no era nominal y dependiente de accidentes
o eventualidades políticas, se ejercitaba algunas veces en beneficio
de la comunidad, pero más frecuentemente en perjuicio de la misma, y
cuya situación favorable y de preeminencia no tuvo poder bastante para
conferir a la ciudadanía el gobierno del Estado.

Los Comicios no fueron legalmente abolidos cuando lo fue la República,
pero ya no se hizo uso de ellos. El procedimiento penal de la
provocación desapareció en lo esencial con la organización dada por
Sila a los tribunales. Al comenzar el reinado de Tiberio, la elección
de los magistrados pasó de los Comicios al Senado. Por largo tiempo
continuó todavía reconociéndose en los Comicios la facultad de
legislar; en las leyes sobre el matrimonio y sobre impuestos dadas
por Augusto, la ciudadanía tuvo alguna independencia, al menos para
desaprobar, y hasta los tiempos del emperador Nerva puede demostrarse
que los Comicios legislaron; todavía más: como al cambiarse las
personas que ocupaban el poder soberano en la época del principado,
esto es, al suceder unos príncipes a otros, se interrogaba al pueblo
acerca de la sucesión, y esta interrogación era más bien un acto de
carácter legislativo que un acto de carácter electoral, es posible que
el sistema de los Comicios legislativos continuara en vigor legalmente,
para este fin, por mucho tiempo. De hecho, no obstante, desde los
comienzos del principado, en quien residió el poder legislativo fue en
el Senado.

CAPÍTULO IV

COMPETENCIA DEL SENADO

Como el Senado era una institución doble, pues el Senado estrictamente
patricio era diferente que el amplio Senado patricio-plebeyo, la
competencia de ambas corporaciones era también completamente distinta,
si bien, como quiera que el Senado más amplio incluía dentro de sí al
más restringido, la competencia del primero estaba ligada con la de
este último.

Prescindiendo de la función interregnal ya examinada, la cual no le
correspondía al Senado como tal, sino a cada uno de los senadores en
particular (página 175), la competencia del Senado primitivo coincidía
con la de los Comicios. Siempre que el pueblo primitivo, el que tenía
límites fijos y reducidos, había de tomar un acuerdo; siempre, pues,
que se tratara de introducir alguna modificación parcial, para un
caso dado, en el orden jurídico existente, de causar alteraciones
en la organización de las familias por medio de la adrogación o del
testamento, en los preceptos penales ejercitando el derecho de gracia
o indulto, y en la eterna alianza por medio de la declaración de
guerra, era preciso que el magistrado presentara la correspondiente
proposición a la ciudadanía (_ferre ad populum_), y si esta la
aprobaba, el acuerdo había de ser llevado después al Senado (_referre
ad senatum_) para obtener la confirmación de este por medio de la
interrogación y de la votación. Así como la esfera de la competencia de
los Comicios se amplió de un modo considerable con haber introducido
la provocación obligatoria, con haber hecho que el nombramiento de los
magistrados correspondiera a la ciudadanía, en vez de corresponder como
en un principio a la magistratura; con haber ensanchado las facultades
legislativas de los Comicios en la manera expuesta en el capítulo
anterior, así también debe suponerse que se amplió paralelamente
el derecho de confirmar los acuerdos del pueblo que al Senado
correspondía, y es seguro que de este derecho de confirmación se hizo
uso singularmente con aplicación a las elecciones de magistrados.

Al Senado no debió considerársele como una segunda instancia
legislativa. La manera como era designada técnicamente la confirmación
dicha, llamándola la «aumentación», _auctoritas_, denominación que se
aplica aquí evidentemente al derecho político con el mismo significado
con que en el privado se aplicaba a la tutela, indica que la ciudadanía
obraba de un modo análogo a como obraban los pupilos, y que el Senado,
lo mismo que el tutor, protegía a la comunidad (privada, como los
pupilos, de la segura capacidad de obrar) negándose a confirmar los
acuerdos errados o perjudiciales que tomara. Siempre, sin embargo,
resulta de aquí, que el poder primitivo de la comunidad tenía una
triple manera de manifestarse, a saber: la proposición del magistrado,
el acuerdo de la ciudadanía y la confirmación del Senado.

Según todas las probabilidades, consistía esta confirmación en
examinar, no la conveniencia, sino la legalidad del acuerdo tomado por
el pueblo. Dio origen a la institución el miedo respetuoso a infringir
el derecho, así el divino como el terrestre. No tenían que resolver los
antiguos senadores si era prudente y acertado dar un Fabio por hijo a
un Cornelio, o si era conveniente declarar la guerra a los palestrinos,
sino tan solo si un cambio semejante de familia se avenía con la
costumbre sagrada, o si la ciudad aliada había dado motivos bastantes
para llevar la guerra contra ella. Estas restricciones inherentes a la
institución misma trajeron probablemente por consecuencia el que, a
pesar de que la misma se conservara en pie en los tiempos republicanos
que nos son conocidos, no se hiciera efectivamente uso de ella ya
en materias políticas. Desde mediados del siglo V en adelante, la
confirmación por el Senado del acuerdo de los Comicios no se verificaba
después de tomado este, como hasta entonces había venido sucediendo,
sino antes de tomarlo, lo cual no se armonizaba bien con la esencia
de la institución; por consiguiente, desde ahora en adelante, lo que
podía suceder es que se suspendiera por anticipado la formación de
una ley que se tenía propósito de hacer, o una elección ya anunciada,
estimándose, quizá, que era preferible impedir que la ciudadanía tomase
un acuerdo a rectificárselo después de tomado. Pero es evidente que la
institución tenía por base la creencia primitiva de que los organismos
e instituciones romanas eran indefectibles y habían de estar siempre
en vigor, y el miedo religioso a las consecuencias que pudieran
provenir de una infracción injustificada de los mismos. Conforme fue
removiéndose esta base, el Senado fue prestando a los Comicios la
tutela política cada vez menos dentro de los límites jurídicos, y por
otra parte, los Comicios la fueron soportando cada vez menos a medida
que iban adquiriendo la conciencia de su poder; si, como es probable,
el Senado tenía el derecho y la obligación de anular los actos de los
Comicios realizados sin guardar los auspicios, claro está que con este
principio, practicado de una manera arbitraria y discrecional y para
fines políticos, todo acto de la ciudadanía patricio-plebeya quedaba a
merced del poder de los senadores patricios, poder que no se hallaba, a
su vez, sometido a inspección alguna. Todavía en los tiempos históricos
seguía en vigor, ora por ley, ora por costumbre, el derecho del Senado
patricio a confirmar los acuerdos de la ciudadanía; pero, en realidad,
tal derecho se hallaba abolido, con lo cual desapareció el tercero de
los factores que hemos señalado en el poder de la comunidad.

Así como la competencia del Senado patricio consistía en contribuir
a preparar los decretos de los magistrados, confirmados por el
pueblo, la del Senado patricio-plebeyo consistía en intervenir en los
decretos de los magistrados no sometidos a tal confirmación. Y como
la forma que se empleaba era en ambos casos la misma, claro es que
el decreto del magistrado no confirmado por el pueblo puede haber
sido tan antiguo como el confirmado, y por consiguiente, es posible
que ya el Senado patricio interviniera en la preparación del mismo.
Ambas formas de actividad se atribuyeron a personas distintas cuando
los plebeyos entraron en el Senado, supuesto que este no intervenía
en la confirmación de los acuerdos del pueblo, pero sí, aunque al
principio solo de manera subordinada, en los simples decretos de los
magistrados, lo que indica claramente, sin duda, que la actividad de la
última clase, esto es, la que consistía en preparar los decretos de los
magistrados, fue en su origen secundaria y no estrictamente exigida por
la Constitución.

Pero en general el Senado no intervenía en la preparación de los
decretos de los magistrados; por el contrario, esta intervención estaba
constitucionalmente vedada con respecto al ejercicio ordinario del
poder de los magistrados. El _imperium_ de estos tenía que moverse de
un modo independiente dentro de la órbita asignada al mismo; ni la
administración de justicia, ni la dirección y jefatura del ejército,
ni las elecciones de los magistrados permanentes, ni en general
ninguno de los actos que el magistrado no podía menos de ejecutar so
pena de faltar a sus deberes, necesitaba ser sometido a la aprobación
del Senado ni dependía del beneplácito de este. Los magistrados eran
dueños de pedir informes a ciertos individuos (_consilium_) cuando lo
tuvieran por conveniente, pero no a la corporación que juntamente con
los magistrados y los Comicios representaba el poder de la comunidad.

Por consiguiente, la intervención del Senado en los decretos de los
magistrados quedaba reservada para aquellos actos que dependían más
o menos del arbitrio de estos y que en general pueden ser llamados
actos extraordinarios. Quizá el punto de partida de semejante facultad
lo formaran los acuerdos del pueblo, puesto que la presentación de
la proposición al pueblo por parte del magistrado no era más que
un decreto de este que había de ser aprobado por el Senado. Por
ejemplo, iba aneja dicha intervención a la declaración de guerra
por el magistrado, precisamente porque antes de que se presentase
la proposición correspondiente era indispensable cerciorarse por la
confirmación dada a aquella por el Senado de que la comunidad contaba
con el beneplácito de este; y claro es que como aquellas formas que
separaban bien distintamente al Senado del _consilium_, o sea el
ser fijo el número de los miembros componentes del primero, el ser
efectivamente vitalicios sus puestos, el ser organizado y regulado el
orden de sus asuntos de una vez para siempre, eran todas ellas formas
que se guardaban en el Senado patricio para confirmar los acuerdos
del pueblo, esas formas se transmitieron naturalmente al Senado
patricio-plebeyo para preguntarle si aprobaba o no los decretos de los
magistrados.

Pero si la confirmación por el Senado patricio de los acuerdos del
pueblo era necesaria por la Constitución, no lo era en cambio la
interrogación al Senado patricio-plebeyo para que aprobase los actos
extraordinarios de los magistrados. Estos, en tal caso, tenían, sí,
el derecho, según la concepción primitiva, pero no la obligación de
interrogar al Senado antes de tomar su acuerdo; el cual adquiría
autoridad cuando la corporación instituida para guardadora y
conservadora de las instituciones jurídicas se declaraba conforme
con él, pero legalmente el magistrado podía tomar su acuerdo sin
haber pedido informe al Senado, y hasta en contra del mismo. El
Senado, pues, al ejercitar esta su función aconsejadora, no era
legalmente un cuerpo consultivo que daba un dictamen pedido por los
magistrados, pero de hecho no era otra cosa que esto, y por serlo es
por lo que no pocas veces se le llamaba, no en sentido técnico, pero
sí enunciativamente, _consilium publicum_. Este derecho de aconsejar
es lo que sirvió de base para que más tarde adquiriera el Senado el
gobierno del Estado y Roma su posición universal en el mundo. Los
acuerdos del Senado patricio-plebeyo eran dictámenes dados por el
más alto _collegium_ del Gobierno a los magistrados ejecutivos, a
petición de estos; con el tiempo, sin embargo, tanto la facultad de
pedir esos dictámenes como la de seguirlos se fueron cambiando de
meramente potestativas en más o menos obligatorias: a eso fue debido
el cambio que en el curso del tiempo experimentó la institución.
El acto de que se trata implicaba un acuerdo entre el Senado y el
magistrado, como lo demuestra claramente el hecho de que en los más
antiguos documentos que han llegado hasta nosotros se le designa como
_consulis senatusque sententia_, mientras que, por el contrario, en
los documentos posteriores se hace uso de frases y denominaciones que
indican que ya no tenía intervención en dicho acto el magistrado,
y tanto el _consultum_ como la _sententia_ no son otra cosa sino
la contestación a la pregunta del magistrado o la manifestación de
una opinión. Con mayor claridad todavía se nos presenta el carácter
potestativo que originariamente tuvieron estos dictámenes, si tenemos
en cuenta que el Senado nunca abrigó otras pretensiones frente a los
magistrados que la de ejercer la _auctoritas_, la cual correspondía
aproximadamente a nuestra «recomendación», y nunca tendría carácter de
mandato, como lo tenían los acuerdos del pueblo, sino que en aquellos
casos entregados expresamente al arbitrio de los magistrados, el
Senado «imploraba» sencillamente esa _auctoritas_. Pero el Senado
tenía acerca del asunto una limitación esencial, no solamente por ley,
sino también de hecho, y era que solo podía hacer a los magistrados
proposiciones de carácter real, objetivo, nunca proposiciones de índole
personal. Podía requerir a los cónsules a que suspendieran realmente
el ejercicio de sus funciones, nombrando al efecto un dictador, pero
sin designarles el individuo que había de ejercer la dictadura. Podía
proponer al presidente, y en unión con él a los Comicios, la creación
de magistrados extraordinarios, pero solo se acompañaba a la propuesta
el nombre de las personas que habían de ocupar los puestos que iban
a crearse cuando se tratara de cosas indiferentes bajo el respecto
político; en la época de la agonía de la República es únicamente
cuando la indicación de nombre se hacía en los demás casos. El Senado
emitía dictamen acerca del envío de embajadas y de las instrucciones
que habían de darse a los embajadores; también determinaba el número
de estos, pero la elección de los mismos se la dejaba al magistrado.
Informaba sobre la manera como habían de repartirse los asuntos los
magistrados colegas de iguales atribuciones; pero la distribución
de los mismos entre las personas que habían de desempeñarlos la
verificaban estas de común acuerdo o por sorteo. A menudo, sin embargo,
se mezcló el Senado indirectamente en las cuestiones de personal; pero
en el caso más importante, que era el de la prorrogación del mando
militar, el acuerdo del Senado no llegaba más que a dictaminar en
contra de la separación de la persona que estuviera ocupando el cargo,
teniendo la prolongación del mismo su fundamento jurídico en la ley.
El Senado no podía hacer directamente propuestas personales, y en los
tiempos de la República no funcionó nunca como corporación electoral.
Esta limitación efectiva, no común en el terreno político, de la
competencia del Senado, provenía tan solo de la costumbre, pero tuvo
una eficacia más rigurosa que la que solían tener las limitaciones de
competencia impuestas por la ley.

Si los límites que separaban el _imperium_ de los magistrados de la
autoridad del Senado eran sumamente vagos y borrosos; si durante la
larga época republicana solamente de consideraciones políticas del
momento y de motivos personales se hacía depender tanto la necesidad
de invocar la _auctoritas_ del Senado como la de seguirla, es preciso
tener en cuenta que semejante estado de cosas era producto natural
de la misma esencia de la institución, la cual estaba poco sometida
a una reglamentación legal, y, en cambio, los precedentes tenían
en ella grandísima fuerza. En los siguientes párrafos se trata de
dar una idea, hasta donde según esto es posible, de la evolución
y cambios que experimentó la competencia efectiva del Senado de
los tiempos posteriores de la República en sus relaciones con la
magistratura; es decir, de explicar, por medio de ejemplos y de casos
particulares referentes a las distintas esferas de la actividad de
la magistratura suprema, la regla general según la que el magistrado
que tenía atribuciones para interrogar al Senado podía o debía pedir
informe a este antes de tomar acuerdo alguno sobre aquellas cuestiones
cuya resolución dependía de su arbitrio. Al efecto, nos referiremos
preferentemente a aquella época en la cual el Senado era el que
gobernaba al Estado con la magistratura y por medio de la magistratura,
respetándose recíprocamente sus respectivas esferas de derecho; el
estudio de las intromisiones abusivas que tuvieron lugar durante la
agonía de la República -- en cuya época, así como la magistratura se
emancipó de la dirección y tutela del Senado, una oligarquía se hizo
dueña formalmente del gobierno -- ese estudio, en cuanto y hasta donde
pueda formar parte en general de la presente exposición, lo reservamos
para el capítulo siguiente, donde se trata del gobierno de compromiso
y transacción originado por el conflicto a que acabamos de hacer
referencia.

1.º En punto a materias sacrales, el magistrado solo podía obrar y
disponer por sí solo cuando se tratara simplemente de ejecutar normas
o preceptos fijados, v. gr., de fijar las fiestas variables, o cuando
lo justificase la necesidad, como por ejemplo, en las promesas y
votos hechos por el jefe del ejército en los momentos de la batalla.
Por el contrario, solía interrogarse al Senado para instituir nuevos
lugares de culto o para admitir dioses nuevos en el culto público;
para designar ciertos días como nefastos e inadecuados para ceremonias
y prácticas religiosas; para repetir un acto religioso por causa
de defectos que lo hubieren acompañado anteriormente; para ordenar
festividades extraordinarias, siendo de advertir que entonces quedaba
reservado al magistrado el fijar el día en que las mismas habían de
verificarse; para expiar los prodigios y milagros que se realizaran
para servir de aviso; para interrogar los libros sibilinos o a los
sacerdotes sacrificadores etruscos; finalmente, para realizar los
votos o promesas de los magistrados y erigir o dedicar templos, sobre
todo cuando tales promesas y dedicaciones gravaban sobre la caja de la
comunidad o mermaban el patrimonio de esta. Los sacerdotes funcionaban
en estos asuntos, en cierto modo, como comisiones permanentes del
Senado. Como no era fácil que los Comicios fueran interrogados acerca
de los negocios sacrales (pág. 546), por regla general, los acuerdos
tomados por el Senado y los magistrados tocante a estos asuntos eran
definitivos.

2.º Las leyes, dando a esta palabra el amplísimo sentido que en Roma
tenía y que más atrás (pág. 541) queda expuesto, antes de que el
magistrado las propusiera a los Comicios, debía consultarlas al Senado;
esta consulta previa, que, como también hemos dicho (página 556),
fue quizá el punto de partida, lo que dio origen a los dictámenes o
informes senatoriales, venía practicándose desde antiguo. La discusión
de los proyectos de ley, discusión necesaria en general, pero sobre
todo indispensable por los cambios que la iniciativa legislativa
experimentaba de año en año, vino a ser proscrita, o poco menos,
del procedimiento y reuniones de los Comicios, debido a que se
dificultaban los debates preparatorios y a que no se permitía presentar
proposiciones que alteraran dichos proyectos; esa discusión únicamente
podía tener lugar en el Senado, debiendo advertirse que, si bien es
aplicable lo que se dice ya a los más antiguos tiempos, sin embargo,
la necesidad de la consulta previa de los proyectos de ley al Senado
se hizo cada vez mayor por haber aumentado sin medida el número de
los magistrados supremos que tenían derecho de iniciativa, y haberse
extendido, por consecuencia, el derecho de intercesión. Esta iniciativa
de hecho del Senado en materia de leyes se hizo también extensiva a los
acuerdos de la plebe, porque en realidad estos acuerdos entraban en la
categoría de las leyes. Sin embargo, nunca fue legalmente necesaria
la consulta previa al Senado y el consentimiento del mismo para las
leyes hechas en los Comicios, y en cuanto a los plebiscitos, solo lo
fue en la época anterior a la ley hortensia, durante la cual, para que
el plebiscito obligase a la comunidad, había de haber sido consentido
antes por el Senado (pág. 91), y volvió a serlo durante el breve
tiempo que estuvo vigente la Constitución de Sila, la cual resucitó la
organización antigua. La política práctica de la República tuvo por
norma de conducta la siguiente: que debía ser considerado como vano e
inútil todo proyecto de ley informado en contra por el Senado o que no
se hubiera sometido previamente a la consulta de este Cuerpo, echándose
mano, para lograr tal fin, ante todo de la intercesión de los tribunos,
y que todo acuerdo de los Comicios de la comunidad o del _concilium_ de
la plebe que fuera tomado contra la voluntad del Senado o prescindiendo
de preguntársela, implicaba un atentado al gobierno del Estado,
gobierno que podía ser considerado como ilegítimo o como legítimo,
según la posición que los partidos ocuparan.

3.º La elección de los magistrados permanentes no podía ser sometida a
la consulta previa del Senado; en cambio, hay que decir lo contrario,
no solo con relación al nombramiento de magistrados extraordinarios,
nombramiento que pertenecía a la esfera de la legislación (pág. 315),
sino con respecto al de los magistrados ordinarios no permanentes,
a los dictadores y censores; pues como ese nombramiento dependía
del arbitrio del magistrado que tenía derecho a hacerlo, muchas
veces se interrogaba al Senado sobre el asunto, y quizá en los
tiempos posteriores esta interrogación se hiciera siempre. Hasta las
modalidades o accidentes de las elecciones ordinarias, por ejemplo,
el señalamiento del día en que habían de verificarse, pudieron ser
discutidos en el Senado, lo mismo que todo acto administrativo
dependiente del arbitrio del magistrado.

4.º Tocante al ejercicio del derecho de coacción y penal, las causas
por perduelión caían dentro de la competencia del Senado, por cuanto
para que tuvieran lugar era indispensable un acto legislativo previo
(pág. 378). Por el contrario, este cuerpo no pudo tener intervención en
el procedimiento cuestorial, porque los cuestores no tenían facultades
para interrogar al Senado; lo mismo se dice del procedimiento edilicio
sobre multas, y también del procedimiento penal tribunicio, por cuanto
este procedimiento era más antiguo que el derecho de los tribunos a
convocar el Senado. Por el contrario, los magistrados supremos no
pocas veces invocaban el auxilio de la autoridad del Senado para el
buen cumplimiento de todas aquellas obligaciones generales que pesaban
sobre ellos, relativas a la conservación de la tranquilidad y al
orden público, sobre todo para el cumplimiento de las que tocaban a
la policía de seguridad y a la policía religiosa. A esta ilimitada
competencia de los magistrados respondía, en el círculo de que se
trata, la carencia de toda distinción y delimitación, ni siquiera de
hecho, entre los actos que los magistrados podían realizar libremente
y los que no tenían más remedio que practicar en las condiciones
legalmente fijadas; puede, sin embargo, decirse que el Senado era
interrogado regularmente cuando el magistrado obraba apartándose
del orden jurídico vigente por motivos de utilidad y conveniencia
pública. Así, los magistrados habían de ser autorizados por el Senado
para dejar de ejecutar una sentencia firme de muerte y conmutarla por
una de prisión perpetua, como igualmente para asegurar, por motivos
especiales, al delincuente la impunidad y dejarlo libre. En los casos
en que se creyera estar en peligro el orden público, por tanto,
especialmente en los delitos de cuadrillas y en los políticos, la
represión de los mismos por parte de los cónsules era regularmente
apoyada por el Senado; un documento auténtico nos ha conservado el
acuerdo del Senado, año 568 (186 a. de J. C.), contra los sectarios
del culto de Baco, considerados como de peligro común, acuerdo que
demuestra al propio tiempo que esta policía senatorio-consular
extendía su acción por toda Italia, estando sometidas a ella hasta las
comunidades legalmente libres que formaban parte de la confederación;
por el contrario, en las provincias los gobernadores tenían mayor
independencia para mandar que los cónsules en el territorio de la
capital. Esta suprema vigilancia del Senado, aplicada a la política
de los partidos, parece que consistía en calificar como «peligrosas»
(_contra rem publicam_), por medio de un acuerdo del Senado, algunas
acciones que iban a realizarse o que se tenía propósito de realizar,
calificación que quería decir que se invitaba a todos los magistrados
que tuvieran derecho de coacción y penal a que hicieran uso del mismo
con respecto al caso en cuestión; después que Sila abolió este derecho
penal, la calificación de que se trata se cambió en un puro voto
político de censura.

5.º Ninguna esfera de la actividad de los magistrados estuvo tan poco
sometida a la inspección del Senado como la administración de justicia.
Cierto, que la suspensión de esta administración (_iustitium_) que en
casos extraordinarios tenía lugar, dependía, por costumbre, del Senado,
y que durante todo el tiempo que este tuvo facultades para disponer
libremente de la competencia pretorial (pág. 284) le estuvo permitido
ordenar que uno de los dos pretores destinados a la administración de
justicia en los asuntos de mayor entidad, se encargase de otras cosas;
pero el Senado no solo no se mezcló en el ejercicio de la jurisdicción,
que es lo único que exigía el orden establecido, sino que aun en los
casos en que debía esperarse su intervención, como ocurría en lo
relativo a la regulación general del modo como los pretores habían
de ejercer sus funciones, lo que se hacía por medio de los edictos
permanentes, no encontramos que los pretores apoyaran sus preceptos
o reglas, que con frecuencia tenían realmente el valor de verdaderas
leyes, en la autoridad del Senado.

6.º Por lo que a los asuntos militares respecta, el influjo del Senado
se hizo sentir en tres direcciones: en el llamamiento a filas a los
obligados a prestar el servicio de las armas, en las instrucciones
dadas a los que ejercían el mando militar, y en la dirección misma de
la guerra. -- Como durante la organización republicana no se conoció el
servicio permanente, excepto el de caballería, el llamamiento a filas
a los que tenían que ir a ellas era una medida que legalmente tenía
carácter extraordinario, y como tal, desde antiguo correspondía tomarla
al Senado, a no ser que se tratase de un caso de verdadera necesidad.
El Senado era también competente para determinar las condiciones de
capacidad de soldados y oficiales, y en algunas circunstancias negó
la admisión de individuos o unidades sin aptitud para el servicio y
puso restricciones al nombramiento de oficiales por los Comicios,
en favor de los jefes del ejército. De hecho, sin embargo, en los
tiempos que conocemos ya como históricos, el llamamiento anual de los
obligados a cumplir el servicio de las armas, hasta el máximum de
unos 10.000 ciudadanos para cada uno de los cónsules, además de otro
número próximamente igual para el contingente de la Confederación
(págs. 442-43), ese llamamiento lo hacía la magistratura ordinaria;
es probable que en el acuerdo general que a principio del año del
ejercicio de funciones verificaban los magistrados supremos para
compartirse los negocios del año, entrara también el acuerdo relativo
a estos llamamientos, acuerdo que habrá sido confirmado por el Senado,
y que difícilmente podía este desaprobar. Pero el número de tropas
referido fue por lo regular insuficiente ya en los tiempos medios de
la República para atender a todas las necesidades, y entonces al tener
que traspasar el mínimum fijado, bien haciendo llamamientos mayores
de los ordinarios, bien no licenciando a los individuos llamados
anteriormente, el Senado tuvo que ocuparse año tras año del asunto. Y
como cabalmente estos acuerdos o decisiones del Senado de los tiempos
del gran poderío de la República eran los que determinaban cuáles eran
las necesidades militares, y consiguientemente el número y distribución
de las fuerzas del ejército, esas decisiones fueron las que por espacio
de largo tiempo dieron la regla y el modelo para la gran política
del Estado en las relaciones exteriores, y las que en el orden de la
política interna sirvieron de expresión a la dependencia en que se
hallaba la magistratura con respecto al Senado: siendo de advertir
que contribuyó también seguramente a ello de un modo esencial la
competencia financiera de este último, que luego estudiaremos.

Pero luego que en la gran guerra del siglo VI de la ciudad decidiose la
victoria por los romanos, merced sobre todo a la armónica cooperación
de la magistratura y el Senado, y luego que se afirmó el dominio
universal de Roma, la dependencia en que el régimen provincial había
venido estando con respecto al Senado en cuanto al número de tropas
empezó a sufrir oscilaciones. Lo cual fue debido en primer término, a
que si en Italia era posible licenciar todos los años el contingente
de ciudadanos y hacer nuevos llamamientos para reemplazarlo, no era,
en cambio, fácil hacer lo mismo en el régimen provincial, por lo que
muy luego dichas operaciones tuvieron que ser en realidad sustituidas,
singularmente en las dos provincias de España, por el sistema que
consistía en prolongar regularmente el servicio de los cuerpos de
ejército por varios años, enviando al efecto las unidades que habían
de cubrir bajas según iba siendo necesario; de modo que el gobernador
de provincia, sobre todo por el motivo de que también se le prolongaba
el desempeño de su cargo regular y en parte legalmente, llegó a
hacerse mucho más independiente del poder central que lo había sido el
cónsul en su mando militar dentro de Italia. A lo que debe añadirse,
que con haber aumentado por una parte el número de los ciudadanos
romanos domiciliados en las provincias, y con haber comenzado a ser
utilizados por otra los súbditos del Reino para fines militares, hízose
cada vez más posible el establecimiento de tropas en las provincias,
establecimiento que en un principio estuvo limitado, aun de hecho,
a Italia; igualmente que después que los ingresos principales del
Estado romano empezaron a provenir de las provincias, así como fue
relajándose la dependencia financiera del jefe del ejército con
relación al poder central, así también se fue aflojando la dependencia
financiera de los presidentes de las provincias con respecto al
mismo poder. Esta emancipación financiero-militar del gobernador de
provincia, emancipación a que dio lugar forzosamente, y a pesar de
todos los paliativos que se le pusieron, el régimen provincial, fue lo
que dio al traste con el gobierno del Senado.

Nada era tan acentuadamente opuesto a la esencia de la magistratura
romana, como el que, para el desempeño ordinario de los negocios
correspondientes a cada cargo público, hubiera de dar el Senado
instrucciones que pusieran trabas a la libertad de obrar de los
magistrados; de modo que, tanto el despacho de los asuntos procesales
como la dirección de la guerra, eran cosas encomendadas, en general,
a la actividad ordinaria de la magistratura; no obstante, el Senado,
sin infringir precisamente este supremo principio, dio instrucciones
generales a los jefes del ejército desde bien pronto, valiéndose para
ello de la facultad que le correspondía de señalar a estos jefes el
distrito donde habían de ejercer su mando militar. Nada de lo cual
pudo ocurrir mientras hubo reyes, porque el mando militar de estos
era unitario; tampoco pudo ser mucho el cambio producido sobre el
particular por la introducción de la dualidad en la soberanía, mientras
el contingente del ejército de los ciudadanos continuó siendo por lo
general único y mientras se lograba la unidad en el mando supremo,
unidad que era indispensable desde el punto de vista militar, o porque
los cónsules se pusieran de acuerdo sobre su ejercicio, o porque
fueran turnando en este (pág. 205). Pero como el acuerdo entre los
magistrados supremos implicaba de hecho la postergación de uno de
los colegas, y el turno, aun cuando legalmente daba una solución
al problema, desde el punto de vista práctico resultaba absurdo, ya
antes de la época propiamente histórica se estableció la costumbre
de distribuir entre los cónsules el contingente anual de ciudadanos,
tanto en lo relativo a los individuos o unidades que lo componían como
en lo relativo al campo de operaciones, respecto de lo cual no debe
olvidarse que el contingente se organizaba año por año, por regla
general, como ejercicio de la obligación de servir en las armas, y
solo excepcionalmente había que disponerlo para hacer efectivamente la
guerra. Legalmente, tanto la formación de un ejército doble como la
división del campo de operaciones para el mando militar en Italia y la
adjudicación de cada uno de los dos miembros de la división a este o
al otro de los dos cónsules, era cosa que dependía del acuerdo entre
estos; sin embargo, de hecho, la regla debió ser desde un principio
que los cónsules colegas, al entrar en funciones, pidieran informe al
Senado acerca de la esfera de operaciones que convenía ejerciese cada
uno en el año que daba entonces comienzo; y claro es que al extenderse
luego la soberanía de Roma fuera de Italia, hubo de presentarse también
al Senado la cuestión relativa a saber si se consideraba necesario
que hubiera un mando militar consular fuera de la península dicha.
Estos informes del Senado acerca de los dos mandos militares del año
corriente, informes que nunca se extendieron a decir cuál cónsul, esto
es, qué persona había de ejercer cada uno de ellos, pero que incluían
las grandes normas directivas político-militares, tuvieron en los
tiempos históricos fuerza realmente obligatoria para la magistratura,
y jurídicamente les dio esta fuerza la ley de C. Graco, de 631 (123
a. de J. C.); pero debe tenerse en cuenta respecto del caso, que al
propio tiempo que esta facultad del Senado se fortaleció legalmente,
sufrió también una restricción esencial, supuesto que se mandó al
Senado que determinase las tropas y los campos de operaciones que
cada cónsul había de tener antes de que los cónsules correspondientes
fuesen elegidos, con lo que se dificultó esencialmente la posibilidad
de que sucediera lo que hasta este momento había sucedido de hecho,
aunque de derecho estuviera prohibido, a saber: que se deslindasen
y fijasen las dos esferas de competencia consular en atención a las
personas que se iban a encargar del desempeño de las mismas. Sila, al
mismo tiempo que abolió el mando militar de los cónsules en Italia,
suprimió también la dirección del régimen militar por el Senado,
aun cuando este continuó seguramente teniendo el derecho de confiar
el mando, en caso de verdadero peligro de guerra, a un magistrado
con _imperium_. -- Sobre los mandos militares de los pretores fuera
de Italia, mandos que, como hemos visto (página 487), pertenecían
en primer término a la administración civil, y solo secundaria o
accesoriamente eran distritos de mando militar, no tenía de derecho
el Senado ninguna clase de influjo. Estos mandos eran fijados por la
ley de una vez para siempre, y los gobernadores que los desempeñaban
eran nombrados por los Comicios, sirviéndose para ello del sistema
de sortear los puestos entre los pretores nombrados; para ello no se
necesitaba informe senatorial, aun cuando de ordinario se pedía. Solo
que en el siglo en que se originaron estos distritos administrativos
ultramarinos, la excepción se hizo casi más frecuente que la regla, y
toda desviación de esta exigía la intervención del Senado. El Senado
tuvo desde luego atribuciones, o cuando menos las ejercitó, para
añadir a las esferas de competencia pretorial establecidas por la ley
otras extraordinarias, como por ejemplo, el mando de la escuadra,
lo cual hizo que más tarde faltaran los necesarios magistrados
para el desempeño de los mandos pretoriales que la ley establecía;
y cuando se privó de esta facultad al Senado, como al aumentar el
número de provincias no aumentó paralelamente el de los pretores,
resultó un déficit permanente de individuos aptos para cubrir los
gobiernos de provincia, déficit que se encargó el mismo Senado de
llenar, prescindiendo de la intervención que a los Comicios pertenecía
tocante al asunto. Es verdad que el Senado no podía conferir el mando
militar extraitálico sino por vía de prorrogación del que ya se estaba
ejerciendo, o en todo caso nombrando para su desempeño a funcionarios
inferiores que no tenían _imperium_, jamás a los simples particulares;
pero, a pesar de todo, este nombramiento era una usurpación permanente
y esencial, ordinariamente de carácter personal, como no podía menos
de suceder, del derecho de nombrar a los magistrados, derecho que
por la Constitución le estaba reservado a los Comicios. Cuando Sila
equilibró el número de las provincias y el de los pretores y estableció
legalmente el segundo año de funciones de los magistrados, sometió a
un sistema riguroso las atribuciones senatoriales tocante al asunto,
limitando el arbitrio; pero el Senado, para resarcirse de la facultad
perdida de fijar las competencias de los cónsules, adquirió el derecho
de señalar en primer término, de entre todas las provincias, dos de
ellas para los cónsules durante cada uno de los años del ejercicio de
sus funciones, señalamiento que hacía antes de la elección de estos;
luego se sorteaban las demás provincias entre los pretores del mismo
año. También de esta facultad fue desposeído el Senado en la época del
principado, y entonces todas las provincias tenían destinación fija,
sorteándose las de Asia y África entre los que habían sido cónsules, y
las restantes entre los pretores.

El derecho de jefatura militar propiamente dicho, esto es, el de
ejercer el poder disciplinario, dirigir las operaciones militares
y celebrar tratos y convenciones con el enemigo, sufrió menos la
injerencia del Senado que el de formar el ejército y el de dar reglas
acerca de los asuntos militares; sin embargo, el influjo de aquel
cuerpo dejose sentir aun en la misma marcha y ejercicio de la guerra,
sobre todo en los tiempos posteriores. En la materia de recompensas
a los soldados, ora con honores, ya con donaciones, es difícil que
interviniera nunca el Senado; si intervino a veces en la de penas, lo
hizo frecuentemente en interés del jefe del ejército, y acaso no raras
veces este mismo fuera quien pidiera tal intervención. Tampoco tenía
nada que hacer el Senado en materia de recompensas al mismo jefe del
ejército; según los usos antiguos, el título de _imperator_ lo concedía
el ejército victorioso, y el triunfo, el propio jefe del ejército;
posteriormente, sin embargo, el título dicho lo decretaba también el
Senado (pág. 449), y el triunfo dependía asimismo de él, a lo menos
de hecho (pág. 448). De mucha mayor importancia fue la influencia
que el Senado ejerció en la marcha de la guerra, y sobre todo en los
tratados que se celebraban para poner término a la misma, merced a
los comisarios (_legati_) que dicho Senado enviaba al ejército. Ya se
comprende que el gobierno central tenía derecho a enviar desde tiempo
antiguo, y envió en efecto, embajadas al jefe de su ejército; pero en
los tiempos posteriores de la República, sin que sepamos precisamente
desde cuándo, existió la costumbre de agregar a los diversos jefes
del ejército, y con carácter realmente permanente, ciertos individuos
de confianza sacados del Senado, los cuales no tenían oficialmente
competencia civil ni militar, pero que, por costumbre, participaban
durante la campaña en todos los consejos de guerra, y de los que
frecuentemente se hizo uso en concepto de depositarios subalternos
del mando y en concepto de oficiales; esos individuos intervinieron
de la misma manera también en la administración, y por consecuencia,
se hallaban en disposición de tomar parte en su día en todas las
discusiones del Senado tocantes a la manera como los gobernadores
de provincia hubiesen desempeñado sus cargos, así desde el punto de
vista militar como desde el administrativo. Posteriormente, como el
derecho de nombrar a estos auxiliares pasó desde el Senado al jefe del
ejército, lo que fue una de las más poderosas palancas que ayudaron
a producir el régimen monárquico (pág. 348), la institución de que
se trata fue empleada para que el Senado vigilase e inspeccionase a
los gobernadores de provincia. Mayor importancia todavía tuvo esta
vigilancia e inspección del Senado en lo relativo a la celebración de
tratados de paz, materia de que se apoderó el Senado, quitándosela
a los jefes del ejército, por medio de las comisiones que mandaba
adjuntas a estos. Más adelante, cuando nos ocupemos del manejo y
desempeño de los asuntos internacionales, o mejor extranjeros,
volveremos a tratar de este asunto.

7.º Bajo ningún respecto ni en cosa alguna estuvo la magistratura
suprema obligada tan pronto y tan extensamente a obtener la aprobación
del Senado como en lo relativo a la facultad de disponer del patrimonio
de la comunidad, y sobre todo de la caja perteneciente a esta. Lo
cual obedecía principalmente a la circunstancia de que esta facultad
de disponer era de índole extraordinaria. Aquellos gastos ordinarios
que pudieran ser cubiertos por cualquiera clase de gravámenes sobre
los bienes comunes o por medio de impuestos, no recaían sobre el
patrimonio de la comunidad; por ejemplo, el costo del servicio
divino se pagaba con el impuesto procesal pontifical (pág. 158),
o concediendo a los sacerdotes la posesión de bienes inmuebles; el
sueldo de los caballeros se pagaba con el producto de un impuesto
sobre las viudas y los huérfanos. Durante todo el tiempo en que las
obras públicas se ejecutaban principalmente por prestación personal
y en que el sueldo de los soldados no se pagaba de la caja de la
comunidad, los gastos ordinarios de esta debieron ser muy escasos,
y la regla general para los ingresos debió ser la tesauración. Por
tanto, los pagos procedentes del tesoro de la comunidad, sobre todo los
desembolsos de dinero común que en parte era preciso hacer para los
fines de construcciones y obras, tenían regularmente el carácter de
una medida financiera extraordinaria, y por lo mismo entraban dentro
de la competencia del Senado. Lo propio se dice del caso en que la
caja de la comunidad no tuviera bastantes fondos, cosa que acontecía
con harta frecuencia luego que el _aerarium_ tomó sobre sí la carga
de pagar su sueldo a los ciudadanos que prestaban el servicio militar
de a pie; en tales casos se solía acudir al cobro de una contribución
impuesta a la ciudadanía, pero esta contribución tuvo siempre el
carácter de auxilio extraordinario, y es bien seguro que no hicieron
uso fácilmente de él los magistrados sin consultarlo previamente con
el Senado. Posteriormente, cuando se hacían concesiones militares,
la orden de pago de las cantidades necesarias al sostenimiento del
contingente regular de ciudadanos, podían darla los cónsules con la
intervención puramente formal del Senado, o también por sí solos. Pero
siempre que se tratara de gastos militares que excedieran de esta
atención ordinaria, hubo necesidad, desde antiguo, de pedir su dictamen
al Senado. Por tanto, aun cuando los cónsules tuvieron y continuaron
teniendo derecho para tomar dinero de la caja de la comunidad, este
derecho no pudieron fácilmente ejercitarlo, tratándose de pagos de
importancia, sino después de haber obtenido el consentimiento del
Senado, al cual era a quien correspondía absolutamente la verdadera
facultad de conceder dinero. Pero el Senado hizo uso de esta atribución
con mucha parsimonia e imponiéndose a sí mismo al efecto sabias
restricciones, fijando con gran latitud el destino que había de
darse a las cantidades concedidas por él, especialmente las que se
consagraban a obras y para la guerra, y dejando luego al arbitrio de
los magistrados correspondientes el darles adecuada aplicación. De
la importancia y antigüedad de esta competencia nos da testimonio la
creación de la cuestura y de la censura, las cuales fueron establecidas
para ese fin. Ya queda dicho (pág. 466) que los cuestores fueron
creados, no exclusiva, pero sí esencialmente, a la vez que para otras
cosas, para hacer constar por escrito oficialmente la extensión y
modalidades de los cobros de dinero que hacían los cónsules, y para
inspeccionar e intervenir, sin alterarlo, el derecho que estos tenían
a disponer de la caja de la comunidad; como igualmente, que cuando
se encomendó a los censores el derecho que en un principio habían
tenido los cónsules a disponer de los fondos de la comunidad para
obras públicas, a quien verdaderamente se encomendó fue al Senado, por
la sencilla razón de que los censores no percibían por sí mismos el
dinero, como lo percibían los cónsules, ni nunca pudieron presentar
proposiciones al Senado pidiéndolo, supuesto que no les estaba
reconocido el derecho de tomar parte en las deliberaciones de aquella
corporación.

8.º Como el Senado no funcionaba más que dentro de la ciudad, y además
se componía de muchos individuos, no parecía órgano muy adecuado para
las negociaciones con el extranjero y para celebrar compromisos de
índole internacional; sin embargo, en la época de la República estos
asuntos se concentraron en él, siendo de advertir que se consideraban
como extranjeros, no solamente los Estados extraños al Reino, sino
también aquellos otros que dependían de Roma por efecto de un tratado
formal de alianza, y hasta las comunidades de súbditos que no tenían
reconocida más que una autonomía de hecho. Y esto que se dice era
aplicable tanto al comercio de embajadores como a los tratados
políticos. El comercio de embajadores, en cuanto fuera conciliable
con el mando militar, lo encontramos exclusivamente ligado con la
presidencia del Senado. Si se exceptúa el caso en que se tratara de
ajustar pactos puramente militares, el jefe del ejército no tenía
atribuciones para enviar embajadas a otros Estados, y menos aún las
tenía para enviarlas por sí solo el magistrado de la ciudad; estas
embajadas acordaba enviarlas el Senado, y el Senado era quien fijaba
las instrucciones que habían de darse a los embajadores, siendo luego
facultad del presidente del mismo cuerpo designar las personas que
habían de llevar tal misión. Regularmente, los embajadores no llevaban
más comisión que la de participar los acuerdos del Senado y la de
informar a este de la contestación que se les diera, absteniéndose,
por lo tanto, hasta donde esto fuera posible, de obrar por cuenta
propia y reservando en todo caso al Senado la facultad de resolver
en definitiva. Por el contrario, los embajadores de los Estados
extranjeros eran mandados a Roma, donde no trataban y discutían
oficialmente más que con el magistrado que presidía el Senado y con
toda esta corporación. Esta inmediata comunicación del Gobierno
central, tanto con los Estados extranjeros dependientes de Roma como
con los libres, comunicación en la cual correspondía al Senado, así
el dar las instrucciones convenientes a los embajadores como el
resolver sobre cuanto a la embajada se refiriese, hizo que desde bien
pronto fuese mayor el influjo del Senado que el de la magistratura en
las relaciones exteriores; sobre todo en aquellos siglos en que la
República romana era la que imponía la ley al extranjero, el centro
de gravedad de la soberanía universal de Roma y la garantía de su
estabilidad se encontraban en el Senado. -- De donde se infiere que en
los posteriores tiempos de la República el Senado celebró realmente
tratados internacionales definitivos, si bien, claro es que al jefe
del ejército no se le restringió su facultad de ajustar pactos
militares con el enemigo; es más: el mismo Senado no podía entrar en
negociaciones con el adversario después de rotas las hostilidades, sino
con el conocimiento previo y la aprobación del magistrado que dirigiera
la guerra contra aquel en el campo de batalla. Es cierto que con la
celebración de estos tratados se usurpaba, por una parte, el derecho
que los magistrados tenían a llevar la representación de la comunidad,
y por otra, la posición soberana que correspondía a los Comicios. Pero
ya queda dicho (pág. 496 y siguientes) que el derecho que el jefe del
ejército tenía a celebrar tratados definitivos sin limitación alguna
cuando de tal celebración tuviera conocimiento la comunidad, y aun a
celebrarlos por su cuenta y riesgo sin este previo conocimiento, vino a
caer en desuso en el andar del tiempo, y entonces, o los tales tratados
se celebraban bajo la reserva de que los había de ratificar el Senado,
o, lo que era más frecuente, se enviaban a Roma los representantes de
las otras potencias para allí negociar el tratado con el Senado. El
juramento del magistrado, por medio del cual se hacían estables las
relaciones internacionales, se prestaba después que el Senado había
fijado estas. Cuando, a consecuencia de la guerra y en virtud de la
paz, se hiciera necesaria una revisión completa y una rectificación
territorial de las relaciones actualmente existentes, como ocurría con
frecuencia en las guerras extraitálicas, en tal caso la revisión y
rectificación dichas solían encomendarse al correspondiente jefe del
ejército, pero se nombraba además una comisión senatorial, compuesta la
mayor parte de las veces de diez miembros, a cuya aprobación quedaba
sujeto lo acordado por aquel. -- Ya hemos dicho (págs. 546-47) que,
según la organización primitiva, los Comicios no intervenían en la
celebración de los tratados de que nos ocupamos, pero que, por una
parte, la ratificación de los mismos estaba expresamente reservada a
su soberanía nominal, y por otra parte, al menos según la concepción
del partido democrático, la confirmación de los tratados por el Senado
no era sino preparatoria, correspondiendo a la ciudadanía el darles
valor definitivo. De hecho, sin embargo, la intervención de esta última
en los tratados fue puramente formal, pues el caso más visible de tal
intervención hubiera sido el hacer uso la ciudadanía del derecho de
rechazar los tratados políticos celebrados por el Senado, cosa que en
la práctica es difícil que aconteciera alguna vez.

CAPÍTULO V

LA DIARQUÍA DEL PRINCIPADO

Para terminar, vamos a exponer de qué manera las atribuciones que en
la época republicana correspondieron a los Comicios y al Senado fueron
modificadas por el sistema implantado por Augusto y por la organización
monárquica que en el mismo iba envuelta.

En el capítulo correspondiente (pág. 334 y sigs.) dejamos dicho que,
por lo que a la competencia se refiere, el principado se contentó con
atribuirse al principio una buena parte de las múltiples facultades que
a los magistrados correspondían durante la República, y, sobre todo,
con monopolizar el poder militar que hasta entonces habían ejercido los
gobernadores de las provincias.

La hegemonía de que se fue de hecho apoderando poco a poco el Senado
y que abiertamente y sin rodeos reivindicó para sí, sobre todo en la
última etapa de la República, le fue reconocida legalmente durante el
principado, pero de tal manera, que se le hizo perder al mismo tiempo
la situación de fuerza y de poder que antes disfrutaba. Por un lado,
aunque es verdad que no se le privó precisamente por ley del gobierno
de la comunidad, -- gobierno que él había ido adquiriendo como una
consecuencia de su derecho de emitir dictamen sobre las proposiciones
de los magistrados, y no se le privó de ese gobierno porque tampoco
se le había confiado nunca legalmente, -- sin embargo, también es
cierto que se le arrancó de las manos tal gobierno; por otro lado,
además de que el cargo aumentó su posición privilegiada, efecto del
carácter hereditario que se le dio, confiriéronsele ciertos derechos
que envolvían legalmente la soberanía, tales como la potestad de
imponer penas libremente, la de elegir o nombrar magistrados y la de
dar leyes, pero no seguramente sin que en todos ellos dejara de tener
atribuciones el emperador y sin que dejara de eludirse más o menos en
sus resultados el sistema de que se acaba de hacer mención, y el cual,
en teoría, consideraba al Senado como el depositario de la soberanía
de la comunidad. Por tanto, el _senatus populi Romani_ de los primeros
tiempos de la República se convirtió en el _senatus populusque Romanus_
de la época última republicana y de la del Imperio, y si aquel gobernó
el mundo con sus «proposiciones de índole consultiva», a este le
correspondió el papel de epilogar, como comparsa de la soberanía, el
gran espectáculo universal romano.

En la época del principado continuó formalmente en vigor el derecho
que los magistrados mayores tenían a pedir su dictamen al Senado en
los casos extraordinarios, derecho que fue lo que produjo el gobierno
del Senado; pero el cambio de este derecho de los magistrados en
una obligación de los mismos, cambio que fue efectivo, aunque no
formulado nunca de un modo legal, concluyó al dar comienzo la Monarquía
del principado, lo cual produjo una revolución completa de cosas,
supuesto que la nueva Monarquía se sustrajo desde sus comienzos sería
y totalmente a la tutela del Senado. En la época del principado
nunca fueron llevados en consulta al Senado los asuntos militares;
las negociaciones con el extranjero, solamente lo fueron en casos
excepcionales, y entonces, con mero propósito decorativo. Los negocios
correspondientes a las provincias imperiales y toda la administración
financiera imperial, que legalmente tenía el carácter de privada, eran
despachados exclusivamente por el emperador. Para la administración de
los negocios de Italia y de las provincias no atribuidas al emperador,
todavía siguió en este tiempo siendo interrogado el Senado, y así, por
ejemplo, la leva militar en Italia se verificaba regularmente en virtud
de un acuerdo de este, y cuando eran necesarias medidas extraordinarias
tocantes a la provisión de los gobiernos de las provincias dichas, el
Senado era quien disponía lo que al efecto debía hacerse. Igualmente,
el Senado era quien seguía disponiendo de la caja central del Reino,
muy mermada ya ciertamente por las transferencias hechas al emperador.
Más que a todos estos miserables restos del gobierno que en otros
tiempos había tenido el Senado, tuvo que obedecer el gran poder
político que esta corporación continuó disfrutando, a que ella fue en
un principio la que tuvo la representación de la antigua aristocracia,
y después de la extinción de esta, por lo menos la de la nobleza
de altos funcionarios, y a que el Senado era quien representaba la
tradición y la oposición de los tiempos republicanos y quien tenía el
derecho de hablar en los grandes círculos, en los realmente públicos;
además, en todas las crisis políticas, sobre todo en los cambios de
gobierno, la opinión del Senado, si no decisiva, era, cuando menos,
la que más pesaba en la balanza. Pero esto más bien pertenece a la
Historia que al derecho político.

De los derechos adquiridos por el Senado en tiempo del Imperio, ninguno
es más antiguo y ninguno merece en teoría mayor consideración que
la justicia criminal senatorial, ya estudiada en otro sitio (pág.
396). Verdad es que esta justicia se derivaba del antiguo derecho
penal que ejercían libremente los cónsules, pero la necesidad de la
aprobación del Senado para la práctica de la misma, fue completamente
nueva; según todas las probabilidades, la estableció ya Augusto,
evidentemente con el propósito de neutralizar en algún modo por medio
de esta concesión la que de un poder penal análogo se había hecho
al emperador. Ya hemos visto (pág. 433) que la apelación contra los
decretos de los magistrados en materias civiles, apelación que fue
introducida por este mismo tiempo, se hizo extensiva también al Senado.
De estas ampliaciones de la competencia del Senado, la única que tuvo
importancia política fue la primera, y aun esta solo la tuvo, en cuanto
que bajo el mal gobierno el despotismo indirecto o mediato fue ejercido
de una manera más desconsiderada y más ilimitada que el directo.

No en los mismos comienzos del principado, sino al hacerse cargo del
gobierno Tiberio, es cuando la facultad de elegir a los magistrados
de la época republicana pasó desde los Comicios al Senado, con lo
que coincidió asimismo el que la renovación interior del Senado y la
potestad de elevar a los individuos al alto rango senatorial pasaran
también al Senado, en vez de tenerlas los Comicios. Ya hemos visto
(pág. 191) que este derecho electoral sufrió severas restricciones
gracias a las rígidas normas que en tiempo del principado se dieron
acerca de las condiciones de capacidad para la elección, y que, tanto
el ingreso en el Senado como el ascenso de unos en otros grados de
los que en su seno existían, se verificaba más bien de derecho y
por ministerio de la ley que por arbitrio libre de esta corporación
electoral. Ahora solo nos resta mostrar de qué manera se mezcló el
poder del emperador en el ejercicio de este derecho electoral, ya en
sí mezquino. Esa intervención tuvo lugar, parte por el derecho de
recomendación y parte por la _adlectio_.

Lo mismo que lo había hecho el dictador César, Augusto, al empezar a
estar en vigor la organización nueva dada por él al Reino, se despojó
del derecho de nombrar a los magistrados, derecho que había ejercido
antes en virtud de su poder constituyente, y entonces dispuso que en
dichas elecciones de magistrados los electores no pudieran elegir
más que a aquellas personas que el emperador recomendara, siendo
nulos los votos que se dieran a otros candidatos. Es probable que
esta disposición, que por lo demás no envolvía la posibilidad de
recomendar candidatos sin condiciones de capacidad para ser elegidos,
no se extendiera en un principio al consulado; pero, acaso ya en
tiempo de Nerón, y con toda seguridad en el de Vespasiano, se aplicó
también a este cargo, y se aplicó precisamente con tal rigor, que la
recomendación con carácter obligatorio hubo de cambiarse aquí en un
simple y verdadero nombramiento, siendo de advertir que el arbitrio
relativo a este nombramiento se aumentó no tanto con respecto a los
cónsules como con respecto a los consulares, por la razón de que
al emperador se le concedió el derecho de abreviar en todo caso a
su discreción el tiempo de duración de los cargos. En cambio, con
relación a los puestos inferiores al consulado, la recomendación, ya
por precepto legal, ya por voluntad de los mismos emperadores, se
restringió a un cierto número de los puestos que había que proveer; v.
gr., en tiempo de Tiberio, hubo de limitarse a la tercera parte de los
puestos de pretores.

De la adlección ya hemos hablado (pág. 527). Debiose esta institución
a la censura imperial, es decir, a la amplitud con que algunos
emperadores del siglo I ejercieron el cargo de censor, el cual fue
luego incorporado en esta forma al principado por Domiciano, de una
vez para siempre. Consistía la adlección en la facultad de atribuir
a un senador o a un no senador un cargo que no había ejercido, como
si lo hubiera ejercido, inscribiéndoles en la clase del Senado que
por el cargo dicho les correspondiera. Al consulado no se aplicó la
adlección sino posteriormente y rara vez, porque aquí bastaba con el
poder de abreviar la duración del cargo, que, como dejamos dicho,
tenía el emperador. Cuanto a los demás cargos, hízose de ella un uso
discreto mientras la censura imperial no tuvo otro carácter que el
de accidental, transitoria y excepcional. Desde fines del siglo I es
cuando los emperadores comenzaron a practicar en todo tiempo, y en
extensión considerable, semejantes adlecciones, contribuyendo luego no
poco esta introducción de gentes nuevas en el Senado a la relajación
y disolución de la aristocracia cerrada de funcionarios que había
existido durante la República y en la primera época del principado.

Una importante parte de la legislación, a saber, la dispensa de las
leyes vigentes en casos particulares, ya en los tiempos republicanos
le había sido encomendada al Senado. Aunque el _privilegium_ era,
no menos que la ley misma, un acto legislativo, sin embargo, claro
es que desde tiempos antiguos tuvieron los magistrados la facultad
de apartarse de la ley en casos apremiantes, bajo reserva de pedir
después la ratificación de los Comicios, y entonces, para disminuir
la responsabilidad propia, en cuanto era posible, solían pedir dichos
magistrados, por lo menos el beneplácito del Senado. Más tarde dejó de
ser estrictamente preciso pedir la ratificación de los Comicios, y aun
reservarse el pedirla para más adelante, y probablemente en la revisión
constitucional hecha por Sila se concedió de un modo expreso al Senado
el derecho de dispensar definitivamente, al menos de la aplicación de
ciertas leyes en casos particulares. Este estado de cosas continuó
existiendo, y durante todo el Imperio, al Senado es a quien se pedía
la dispensa de las leyes que determinaban las condiciones de capacidad
electoral, de las que perjudicaban a los célibes y a los que no tenían
hijos, de las que ponían limitaciones al derecho de asociación y a las
diversiones populares. La concesión de honores extraordinarios a los
que hubiesen obtenido una victoria (pág. 450) y la inclusión de un
soberano muerto o de un miembro de la casa del soberano, fallecidos,
entre las divinidades de la comunidad, eran cosas que en la época del
principado acordaba regularmente el Senado, si bien a propuesta del
emperador.

El poder legislativo sobre determinadas esferas de las que, según la
concepción romana, pertenecían al amplio terreno de la legislación,
fue luego encomendado a los monarcas. A la resolución del príncipe
se confió lo concerniente a las relaciones con el extranjero, a la
declaración de guerra, a la celebración de tratados de paz y alianza,
sin contar para nada con los órganos que hasta ahora habían intervenido
en tales asuntos, o sea los Comicios (págs. 545-46) y el Senado (pág.
576). También se entregó de una vez para siempre a la competencia del
príncipe el poder reglamentar legalmente todos aquellos asuntos cuyo
desempeño era uso, durante la República, encomendar a particulares
magistrados por medio de mandatos especiales. Tal sucedía con la
facultad de conceder el derecho de ciudadano romano, facultad que, por
regla general, quien la había ejercitado hasta ahora habían sido los
Comicios; esta concesión tiene su entronque en aquella facultad que se
otorgó en la época republicana a los jefes del ejército de poder hacer
ciudadanos romanos a los no ciudadanos que sirvieran a sus órdenes.
Dicha facultad fue utilizada por los emperadores preferentemente, ya
para el fin dicho, ya también para incluir a no ciudadanos en los
cuerpos de ejército compuestos de ciudadanos romanos. Más adelante
se incluyó entre estas atribuciones imperiales la de organizar las
comunidades de ciudad pertenecientes a la confederación del Reino,
organización que en la época republicana se encomendaba con frecuencia
a especiales comisionados; bajo el principado, el emperador tuvo
facultades para conceder a las comunidades de derecho peregrino
el derecho latino o el romano, para dar vida a comunidades nuevas
de esta clase y para moldear a su arbitrio la organización de las
municipalidades.

Por virtud de estas exclusiones, el horizonte legislativo, que tan
amplio había sido en los tiempos de la República, volvió a quedar
reducido a una moderada extensión, hallándose excluidos de tal esfera
todos los actos propiamente políticos; de manera que en la época del
principado no se legislaba, en lo esencial, más que sobre el derecho
privado, incluyendo en este lo relativo a las materias penales; pero
todo induce a creer que esa esfera legislativa siguió correspondiendo
de derecho a los Comicios, conservándose también el requisito de la
consulta previa al Senado (pág. 561). Augusto, después de dejar el
poder constituyente, no reservó para sí otra cosa más que la iniciativa
legislativa que habían tenido los magistrados republicanos, y su
facultad de legislar se ejerció en forma de plebiscito, en virtud del
poder tribunicio que le correspondía. Pero desde la segunda mitad
del gobierno de Tiberio, la potestad legislativa de los Comicios
fue desconocida, a lo menos de hecho (pág. 551), y esa potestad que
de derecho a los Comicios pertenecía, quien la ejerció efectivamente
fue el Senado. Parece, sin embargo, que a este no le fue entregada
de un modo legal, puesto que todavía a mediados del siglo II no era
inatacable la validez jurídica de los senado-consultos que derogasen
las antiguas leyes de los Comicios; pero es evidente que la forma
legislativa senatorial es la que ahora estaba en uso para la formación
de todas las normas relativas al derecho civil y a la administración,
limitándose el emperador a ejercer, tocante a las mismas, la
iniciativa, como desde luego la ejerció respecto a los acuerdos del
pueblo.

El principado no ejerció nunca el poder legislativo en general, ni
pretendió ejercerlo, pero los emperadores no carecieron, sin duda
alguna, del derecho que todos los magistrados tenían de dictar edictos,
esto es, de dar reglas relativas al desempeño de sus atribuciones
como tales magistrados, y claro es que siendo perpetuo el cargo
de emperador, pudo este muy bien intervenir por tal medio en la
legislación. De este derecho hicieron uso los emperadores; por ejemplo,
el testamento militar, exento de formalidades, se introdujo por esta
vía. Pero si aquí se ve bien claramente por qué no se llevó ante el
Senado la innovación, la historia del fideicomiso nos enseña mejor
que nada cuáles fueron las reservas mediante las cuales fueron los
emperadores injiriéndose en la legislación propiamente dicha. Augusto,
para obligar al heredero a cumplir la voluntad del testador en punto a
los legados y cargas dejados por este sin atenerse a las formalidades
prescritas, y por tanto, no válidos legalmente, pero sí desde el
punto de vista moral, sustrajo el conocimiento de estos asuntos a la
competencia de los jurados y se lo encomendó a los presidentes del
Senado por _cognitio_ extraordinaria, lo que demuestra con claridad
que no se trataba tanto de una innovación legislativa como del traspaso
o traslación de una obligación moral o de conciencia al campo del
derecho, y que para esta extralimitación de los rigurosos límites
del derecho parecía necesaria la intervención del Senado. También la
decisión (_constitutio_) dictada por el emperador para un caso especial
tenía validez jurídica en virtud de la cláusula incluida en la ley
hecha por los Comicios al elegirlo y al darle el pleno poder (pág.
330), cláusula según la cual «debía tener el derecho y el poder de
hacer, en los asuntos divinos y en los humanos, en los públicos y en
los privados, todo lo que le pareciera que había de redundar en bien
y en honor de la comunidad». Pero semejantes actos o disposiciones
imperiales no eran leyes; el emperador resolvía el asunto que llevaban
ante él, pero ni su decisión adquiría carácter de precepto permanente,
ni era tampoco un precepto de aplicación general. La concesión hecha
en la resolución imperial de que se tratara no se entendía hecha sino
provisionalmente; por lo tanto, el soberano que la hiciera tenía
derecho para retirarla a cualquier hora, y a la muerte del mismo
perdía _ipso facto_ su fuerza, a no ser que el sucesor la renovase. El
principio jurídico aplicable a una decisión imperial, o aun invocado
expresamente en la misma, no tenía, ni por regla general pretendía
tener más valor que el de precedente y el de interpretación. Luego
que (probablemente desde Adriano en adelante) los emperadores, en
lugar de contestar por medio de una decisión privada a las peticiones
que hasta ellos llegaban, comenzaron a contestarlas a menudo por
medio de proposiciones públicas, las resoluciones así promulgadas
pasaban al edicto imperial, y como la mayor parte de las veces se
trataba de cuestiones jurídicas, tales resoluciones se consideraron
en los tiempos posteriores del Imperio como el órgano legítimo de la
interpretación auténtica, y sirvieron para cambiar el derecho empleando
esta forma de declaración, como sucede en todos los casos en que las
autoridades mismas son las que aplican el derecho. Mas las resoluciones
en cuestión nunca pretendieron tener el carácter de leyes generales del
Reino, ni jamás se contaron tampoco entre estas.

LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

A PARTIR DE DIOCLECIANO

La exposición del Derecho público romano contenida en este compendio no
va más allá de fines del siglo III de nuestra era. Después que, con la
muerte de Alejandro, ocurrida en el año 235, se extinguió la dinastía
Severa, el Reino romano se descompuso. El medio siglo siguiente fue
un período de agonía. Ya no existió dinastía. Entre los que llevaron
el nombre de emperadores, la mayor parte de ellos nacidos en las
provincias, y que a menudo habían sido oficiales militares subalternos,
no hubo ninguno cuya propia soberanía llegase siquiera a las decenales,
ninguno que no pagara la púrpura imperial con su propia sangre, y
apenas uno que fuera capaz de mantener en su totalidad el Reino que se
desmoronaba. Bárbaros de dentro y de fuera ejercían en el territorio
del Reino el poder, unos al lado de otros y unos contra otros, poco
más o menos como lo ejercían en el territorio enemigo los comandantes
militares; la participación de la aristocracia en el gobierno del país,
la educación de las altas clases, el bienestar de la población, la
seguridad y defensa de las fronteras, todo ello desapareció al mismo
tiempo. Los edificios, las monedas, los manuscritos, las inscripciones
de esta época, todos ellos imponentes en la forma, mezquinos de
contenido, hablan el mismo lenguaje, el del espantoso tartamudeo de la
civilización agónica.

No deben buscarse las causas productoras de esta catástrofe en
complicaciones del momento; si el tronco podrido se rompe, es claro
que al último golpe de viento se debe a veces su caída, pero el
origen de la misma se halla en la enfermedad interna que lo corroe.
Más todavía que de los individuos, puede decirse de los pueblos
que su decadencia y su muerte empiezan muy luego, que al propio
tiempo que crecen van caminando a la ruina; y esto es, más que a
ningún otro, aplicable a Roma. Si en la historia de los pueblos el
momento verdaderamente decisivo y culminante es la intervención de
los ciudadanos en el hacer de la comunidad; si el sentimiento de la
comunidad, la obligación de defender a esta con las armas, la capacidad
para los cargos públicos, el patriotismo de toda especie, no son otra
cosa más que la bella eflorescencia del _self-government_ civil, bien
podemos decir que este _self-government_ ya vacilaba en los tiempos
posteriores de la República. Con la transformación de la antigua
ciudadanía de la ciudad en una colectividad de ciudadanos del Estado,
y con la consiguiente regresión de la comunidad libre a la existencia
de clases privilegiadas, comenzó en el terreno político el predominio
de la nobleza de funcionarios al lado de la alta finanza que pretende
tener participación en la soberanía, y en el terreno militar vino a
ser sustituida la ciudadanía armada por el ejército de voluntarios
mercenarios, y el llamamiento a todos los romanos en los casos de
necesidad, por el servicio de legiones permanentes.

En la época republicana empezaron ya a conmoverse y a decaer el
edificio de la vida y de las aspiraciones políticas y el servicio
militar de los ciudadanos, para derrumbarse después bajo el principado.
Durante la evolución de la República es ciertamente cuando empezaron a
ser excluidos de los cargos públicos los ciudadanos que no pertenecían
a las dos clases u órdenes privilegiados (págs. 85 y 195) y cuando
empezó a establecerse un ejército permanente sin reservas (pág.
444); pero la reglamentación y la fijación legal de estas materias
fueron obra de la monarquía nuevamente creada, que las constituyó en
instituciones fundamentales suyas.

La introducción de la unidad en la soberanía trajo como consecuencia
necesaria la ruina de la vida política; bien comprendió Augusto que
no era posible desarraigar la cizaña de la ambición de la época
republicana sin poner al propio tiempo en peligro el noble instinto de
la vida, y por eso procuró luchar contra ellos. La traslación legal
del poder de la comunidad al Senado (pág. 579) no tuvo seguramente
gran importancia bajo el aspecto de la práctica, si bien la renuncia
del nuevo poseedor del poder a la autoridad soberana, renuncia que
iba envuelta en la traslación dicha, no dejó de tener su significado,
sobre todo en virtud del concepto del derecho que tenían los romanos,
como tampoco fueron indiferentes las consecuencias de este gobierno
del Senado, especialmente el conservarse en Italia la autonomía de
los Municipios y el que los actos del Gobierno siguieran teniendo
publicidad, aun cuando limitada. Pero a la aristocracia republicana
se le concedió una participación efectiva en el gobierno por haberse
reservado para los miembros del Senado los más importantes puestos
públicos civiles y militares (pág. 359); esta restricción, que se
conservó a través de todas las crisis por espacio de más de dos
siglos, vino a producir un gobierno de funcionarios, tanto en el mando
militar como en la esfera administrativa y como en la administración
de justicia, gobierno que, sin los graves perjuicios del republicano,
no fue completamente extraño al carácter político de esta época, y al
cual debe atribuirse en lo esencial tanto las ventajas del principado
como la duración del mismo. Esta aristocracia se concilió y se hizo
compatible con la Monarquía, supuesto que la crítica retrospectiva de
la organización vigente fue poco a poco enmudeciendo y no se pensó
en abolir esta organización, sino en constitucionalizarla, si es
lícito emplear esta palabra, a cuyo fin contribuyeron principalmente
las tentativas hechas para vindicar en beneficio del Senado, y con
exclusión del emperador, el ejercicio de la jurisdicción criminal sobre
los miembros de aquel cuerpo. Las desconfianzas contra el Senado y los
senadores, manifestadas bajo diferentes formas y en diversos grados
durante toda la época imperial, constituyen la prueba más segura de que
esta aristocracia continuó teniendo fuerza y poder, y el antagonismo
que ello implica representa en cierto modo la última manifestación de
la energía vital de Roma en el orden político. Cuando, en la desoladora
mitad del siglo III, el emperador Galiano, que no fue la más incapaz,
pero sí la más indigna figura de la larga serie de estas caricaturas
de monarcas, excluyó a los senadores de los cargos militares, y estos
cargos vinieron a ser cubiertos predominantemente por los que habían
sido soldados rasos, puso sin duda alguna fin a la soberanía del
Senado, pero no menos se lo puso también a la diarquía del principado,
y por consecuencia, al principado mismo.

La materia del servicio militar durante el principado no estuvo a
igual altura política que la dirección general del gobierno en la
misma época. La energía guerrera de los tiempos republicanos no pasó
al principado con todo aquel vigor con que se manifestara todavía
en las guerras civiles que concluyeron al ser fundada la Monarquía.
El ardiente deseo de paz que se había engendrado en la ciudadanía
durante el siglo de guerra civil y la necesidad que la nueva Monarquía
tenía de legitimarse haciéndose querer por el pueblo, explican, sí,
pero no justifican (y no lo justifican ni siquiera con respecto a los
Estados vecinos a Roma, y que eran de la misma nación que ella) el
gran error de que inmediatamente se aboliese de hecho la obligación
que los ciudadanos tenían de prestar el servicio de las armas y el
que se limitase la fuerza militar del Reino a un ejército permanente,
compuesto no más que de unos 300.000 hombres destinados a guarnecer en
cierta proporción las fronteras del Estado, los cuales se extendían por
las tres partes del mundo, siendo así que el Estado quedaba desprovisto
de toda contención y de todo dique en la masa de la población. Para
conseguir aun solo esto, Augusto renunció al principio de que el Reino
de Roma había de ser defendido exclusivamente por ciudadanos romanos
y echó la mitad de la carga del reclutamiento sobre los no ciudadanos
que pertenecieran al Reino; también, para cubrir, no sin dificultad, el
aumento de gastos que tal reorganización del ejército trajo consigo,
renunció al principio que había estado vigente en los tiempos de la
República, y en virtud del cual los ciudadanos romanos estaban libres
de impuestos (pág. 469), restableciendo en cambio el antiguo _tributum_
bajo la forma de impuesto del cinco por ciento sobre las herencias.
De qué manera bajo el principado solo las tropas permanentes eran las
que se consideraban como ejército, nos lo muestra el hecho de haber
sido completamente dominada y con frecuencia violentada la capital,
con su población de millones de individuos, por los 10.000 soldados de
la guardia, y nos lo muestra no menos la comparación de la monstruosa
cantidad de tropas de la última guerra civil republicana y la de las
sangrientas luchas, también civiles, que tuvieron lugar, para la
posesión del trono vacante, entre los varios cuerpos del ejército
permanente, después de terminar la dinastía claudia y después de
concluir la antonina. Si el «mundo romano» (_orbis Romanus_), del cual
podemos hablar con algún derecho una vez que se habían fraccionado
en mil pedazos los pueblos de más allá del Rin y del Danubio, y una
vez que el reino de los parthos estaba profundamente descompuesto;
si el mundo romano no reconocía límite alguno a su dominación, o el
gobierno romano acordaba la anexión de un territorio bárbaro vecino,
cosa que no dejó completamente de acontecer a pesar de que predominaba
la política de paz, es de advertir que el aumento temporal de las
fuerzas de combate en un punto, no podía verificarse de otro modo que
desalojando otro punto y enviando la guarnición existente en él a otros
lugares. Estas disposiciones de Augusto, aun siendo muy defectuosas,
fueron respetadas y mantenidas en lo esencial por espacio de los tres
siglos posteriores a él. Ni aun los soberanos a quienes agradaba la
guerra, como Trajano y Severo, mejoraron nada este sistema, no haciendo
otra cosa que aumentar el ejército permanente, pero sin modificar
su esencia. Solo se modificó el estado civil de los soldados. Si
según la organización de Augusto, la mitad del ejército se componía
de ciudadanos romanos, es decir, en aquel tiempo principalmente de
itálicos, la verdad es que a esta mitad se le conservó el derecho de
ciudadanos del Estado romano, aun en tiempos posteriores, de un modo
nominal; pero como este derecho fue haciéndose extensivo cada vez a
mayor número de provinciales, como a menudo se concedían reclutas
que carecían de él para que formasen parte de las legiones, y como,
por otra parte, la leva de tropas que habían de ocupar las fronteras
del Reino fue adquiriendo poco a poco carácter local o territorial,
resultó que los altos oficiales del ejército (en parte también los
bajos) y los soldados de la guardia, se tomaban todos ellos de Italia.
Las provincias de mayor civilización fueron también dejando de tener
poco a poco ejército imperial, y si el arte de la guerra civilizada
predominó completamente aun en esta época sobre el arte bárbaro,
servíanse para hacerla principalmente de aquellos elementos de la
población del Reino que eran próximos parientes de los bárbaros, y que
eran romanos más bien de nombre que de hecho. Este sistema militar
sirvió, no obstante, por espacio de siglos, para defender las fronteras
del Reino; pero tal eficacia dependió menos de la fuerza de la defensa
que de la debilidad de los ataques aislados. La catástrofe, largo
tiempo contenida, estalló al fin, acelerada por haberse fortalecido la
soberanía de los persas con el florecimiento de los sasánidas y por la
decadencia política del gobierno de la época de Galieno, y estalló en
el segundo tercio del siglo III, de un modo perfectamente irresistible,
por todo el Reino romano. Los persas se apoderaron de Antioquía,
los godos de Efeso, los francos de Tarragona; perdiéronse todas las
posesiones de más allá del Danubio y del Rin; los alemanes entraron
dentro de la propia Italia, llegando hasta Rávena, y aún están en pie
las murallas de Verona, con las cuales se defendió contra los mismos
germanos esta ciudad, que no esperaba ya ningún auxilio del Reino.
Tanto el extremo Occidente como el extremo Oriente, parecían haberse
desligado del Reino; con la sangre del nieto del emperador, fundó
Póstumo su soberanía del Occidente en Trieste, y mientras el emperador
Valeriano perdió su vida siendo prisionero de guerra de los persas,
el Oriente romano se puso bajo la protección del príncipe árabe de
Palmira.

Esto fue la agonía; pero la maravillosa habilidad de Roma supo sortear
y esquivar todavía la muerte. Todavía disfrutó el Estado romano de
una primavera otoñal, que habiendo asomado ya en tiempo de Aureliano,
restauró completamente el Reino durante los veintiún años de gobierno
del emperador Diocleciano (284-305). Vamos a procurar presentar un
breve esbozo de la organización dada al Reino por este emperador.
Verdad es que en esta época no existió un derecho político o del Estado
en el sentido que podemos y debemos decir que existía en las épocas
anteriores, pues no hubo ningún elemento que sirviera de contrapeso
a los diferentes poderes superiores, ni, en general, ningún sistema
ni reglamentación fija a que tuviera que atenerse el gobierno. Sin
embargo, se formó un Estado nuevo, que podemos definir y determinar
suficientemente, y que en muchos respectos era más seguro y completo
que el antiguo. En este Estado puede decirse que es nuevo todo. Quizá
desde que el mundo es mundo no hayan sido reformadas de arriba a abajo
las instituciones de un país con tal fuerza, tan completamente, y debe
añadirse con tal unidad y tan orgánica cohesión, como lo fueron por
esta maravillosa reconstrucción de un edificio ruinoso, reconstrucción
y reorganización de todo, del trono, la religión, los cargos públicos,
la justicia, la administración, el ejército y el régimen financiero,
reconstrucción que por lo menos había venido preparando la anarquía de
los cincuenta años anteriores.

La forma que se dio necesariamente al Estado por la fuerza del destino,
o, como empieza en esta época a decirse, por la voluntad divina, fue la
de una soberanía y un poder absolutos del monarca sobre las personas
y bienes de sus súbditos. Los antiguos títulos que el príncipe usaba,
todo aquel conjunto de denominaciones en que se reflejaba la múltiple
diversidad de cargos y facultades de que se había ido apoderando el
emperador y que correspondían a otras tantas magistraturas de la
época de la República, desaparecieron, dejando el puesto a la simple
denominación de «emperador»; y después que, por efecto de las creencias
cristianas, fueron dejando de usarse las de Dios vivo, que fue la
predominante en tiempo de Diocleciano, emperador Júpiter y emperador
Hércules, hijo de los dioses y padre de los dioses, empezó a emplearse
con preferencia, para designar al soberano, el título de propietario
del Estado (_dominus_). La soberanía se organizó tomando por modelo,
no el principado hasta entonces existente, sino el oriental del sha de
Persia, y el aparato de que se rodeaban los monarcas al presentarse en
público, el adornarse los mismos al uso femenino, con perlas y piedras
preciosas, así en la cabeza como en el calzado, la costumbre oriental
de doblar la rodilla, la admisión de eunucos entre la servidumbre
doméstica, todo ello fue copiado del Oriente. No existió ahora, como

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